Исковая давность по искам публичных образований: заметки на полях судебной практики

Вводные замечания

Правила определения начала течения срока исковой давности имеют чрезвычайно важное значение, поскольку они позволяют обеспечивать прочность гражданского оборота и определенность гражданских правоотношений. Сегодня общее правило установлено в п. 1 ст. 200 ГК РФ, закрепляющем, что течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права[1].

В самом ГК РФ и других законах существует множество исключений из общего правила. Кроме того, существуют особые случаи, специфика субъектного состава и содержания которых влияет на начало течения срока исковой давности по разным, иногда даже неправовым причинам. Одним из таких случаев является участие публичных образований в гражданских правоотношениях.

Публичные образования – частый гость гражданских правоотношений. Однако de facto это не делает публичные образования ординарным субъектом гражданского права, несмотря на провозглашение этого de jure (ст. 124 ГК РФ). Очевидной является не только правовая особость публичных образований как субъектов гражданского права[2]. Эта особость обрастает множественными публичными ограничениями частного права, специальными правилами частноправового взаимодействия ординарных субъектов гражданского права с публичными образованиями[3].

Однако публичные образования действуют не самостоятельно. От имени публичных образований приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ)[4]. Наличие таких органов вносит определенные коррективы в вопрос начала течения срока исковой давности по искам публичных образований. Особенно, если учитывать, что осуществление прав и исполнение обязанностей может быть делегировано одному органу, а предъявление исков в суд – другому[5].

Постановка вопроса

В судебной практике (особенно за последние годы) встречается большое число споров, инициированных публичными органами (как правило, прокуратурой) в защиту интересов публичных образований по разным категориям дел: оспаривание сделок, истребование имущества из чужого незаконного владения, восстановление корпоративного контроля[6]. Зачастую, в этих спорах речь идет о делах давно минувших дней[7]. В связи с этим ответчики, как правило, являющиеся частными лицами, заявляют об истечении срока исковой давности.

Для разрешения этого вопроса суды, определяя момент начала течения срока, используют известное разъяснение Верховного Суда РФ, содержащееся в п. 4 постановления Пленума от 29.09.2015 № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» (далее – постановление Пленума Верховного Суда РФ № 43): «В силу пункта 1 статьи 200 ГК РФ срок исковой давности по требованиям публично-правовых образований в лице уполномоченных органов исчисляется со дня, когда публично-правовое образование в лице таких органов узнало или должно было узнать о нарушении его прав, в частности, о передаче имущества другому лицу, совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества, например, земельного участка, и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права».

Как следует истолковать данное разъяснение? Как оно преломляется в разных категориях дел?

Грамматическое толкование

Толкование буквы приведенного разъяснения приводит к противоречивым результатам. В частности, К.Г. Савин отмечает, что из текста следует ошибочное решение вопроса начала течения исковой давности: «Когда о нарушении права государства, субъекта Федерации или муниципального образования известно одному из их органов в более ранний период, однако иск в интересах публично-правового образования предъявляет другой орган, последний формально будет ссылаться на более выгодный для него с точки зрения расчета срока начальный момент исковой давности, если докажет, что о правонарушении ему стало известно позже»[8].

Действительно, формулировку разъяснения трудно назвать удачной. Грамматическое толкование приводит к неизбежному выводу о том, что начало течения срока исковой давности должно определяться по тому органу, который выступает истцом («по требованиям публично-правовых образований в лице уполномоченных органов»), то есть в общеупотребительном значении предъявляет требование[9].

Буквальное восприятие создает простор для произвола органов власти, предоставляя последним преференции в определении начала течения срока. В такой ситуации не составляет труда связать начало течения срока исковой давности, например, по иску прокуратуры с проведением прокурорской проверки. Следует отметить, что этой логики прокуратура активно придерживается в такого рода делах.

Однако какими бы ни были результаты грамматического толкования, за ним во всяком случае должно следовать реальное толкование[10], с помощью которого интерпретатор определяет историю, цели и логику законодательного регулирования для установления наиболее адекватного смысла нормы. 

Реальное толкование

Мнение о неудачности использованной формулировки разделяется А.В. Егоровым, который, пытаясь устранить негативный эффект буквального восприятия, прибегает к телеологическому толкованию: «Возможно, целью данного разъяснения было подчеркнуть, чьё именно знание о нарушенном праве имеет значение для публично-правового образования (знание компетентного органа). А то, что во фразе заодно описывается, что именно этот орган заявляет иск, – случайное совпадение, описание наиболее типичной ситуации, не более того (но никак не главная цель разъяснения)»[11].

Однако такое описание наиболее типичной ситуации в нормативном разъяснении высшего суда вряд ли обоснованно при условии, что процессуальные кодексы содержат нормы, предоставляющие прокуратуре широкие полномочия по предъявлению требований в суд. Буквальный смысл рассматриваемого разъяснения вступает в конфликт с этими нормами. Впрочем, этот конфликт остается лишь на уровне буквального восприятия и снимается правильным пониманием некоторых процессуальных и материальных правовых категорий.

Как следует из разъяснений, содержащихся в п. 8 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» при рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.

В приведенном выше разъяснении подчеркивается процессуальный статус прокуратуры в качестве процессуального истца, то есть участника исключительно процессуального правоотношения[12]. Стороной материального правоотношения (притязания) остается «уполномоченный орган», действующий от лица публичного образования. Данный вывод с учетом расширительного толкования разъяснения Пленума ВАС РФ должен быть распространен на все категории дел, по которым прокурор выступает в качестве процессуального истца, а не только дел об оспаривании сделок.

Нужно отметить, что определение начала течения срока исковой давности по процессуальному истцу приведет к катастрофическим последствиям для гражданского оборота[13]. В таком случае под угрозой могут оказаться объекты, основания приобретения которых находятся далеко за рамками двадцать первого века. Фактически это будет означать отмену главы 12 ГК РФ применительно к искам прокуратуры в защиту интересов публичных образований[14].

Во избежание негативных последствий толкование рассматриваемого разъяснения должно быть дано в системной связи с иными положениями закона и его разъяснениями высшими судами[15].

Органы публичной власти, выступающие от лица публичного образования на регулятивной стадии отношений с частным лицом, как правило, имеют самостоятельные полномочия по предъявлению требований в суд[16]. Их бездействие не должно негативно влиять на участников гражданского оборота. Разумеется, это справедливо лишь тогда, когда возможности предъявления иска в суд и, соответственно, началу течения срока исковой давности не препятствуют недобросовестные действия руководителей таких публичных органов[17].

Специфика некоторых категорий дел и тенденция судебной практики

При определении начала исчисления исковой давности необходимо учитывать специальные нормы, определяющие такой момент.

Так, в п. 1 ст. 181 ГК РФ закрепляется, что течение срока исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале ее исполнения.

Таким образом, если требование предъявляется стороной сделки, начало течения срока исковой давности определяется объективно – с момента исполнения сделки.

Но как применять эту норму, если такой иск предъявлен другим лицом, но в защиту интересов стороны сделки? Представляется, что ответ на этот вопрос лежит в плоскости правового статуса. Если иск предъявляется процессуальным истцом (например, прокуратурой) в интересах публичного органа, срок исковой давности должен исчисляться объективно, поскольку с точки зрения материального права иск предъявляется стороной сделки, но с использованием специального субъекта (процессуального истца), который для материального права невидим[18].

Иной подход, помимо сказанного в предыдущих разделах статьи, будет нарушать специальное правило п. 1 ст. 181 ГК РФ, вводящее объективный способ расчета, и допускать субъективный способ расчета исковой давности («принцип обнаружения»[19]) при предъявлении иска стороной сделки, что предусматривается либо lex generalis, либо в случае, когда иск предъявляет третье лицо[20].

Виндикационные иски, использующие субъективный принцип обнаружения, допускают в этом вопросе большее судейское усмотрение, что в последнее время приводит суды к спорным выводам по искам публичных образований.

К примеру, в одном из дел суд, удовлетворяя требование прокуратуры об истребовании акций, полученных ответчиками в 90-е годы прошлого века, аргументировал неприменение исковой давности тем, что сведения о приватизации не доводились до Правительства РФ и Росимущества органами власти субъекта и гражданами, в связи с чем отметил, что срок исковой давности следует исчислять с момента, когда возможность на судебную защиту реально появилась у государства[21]. В других делах суды связывают начало течения срока исковой давности с проведением проверки прокуратурой[22]. В качестве общего вывода по таким делам следует отметить, что аргументы судов, касающиеся начала течения исковой давности, носят крайне размытый, обобщенный характер, а стандарт вменения публичным образованиям довольно низкий[23], очевидно не соответствующий их материальным и организационным возможностям по своевременной защите своих прав.

Как представляется, такой подход начал прослеживаться в судебной практике в последние несколько лет[24], сменяя позицию, основанную на п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 43: «Доводы кассатора о том, что срок исковой давности должен исчисляться с 31.05.2018 в ходе проверки соответствия федеральному законодательству распоряжения ДИЗО, правомерно отклонены судами как основанные на неверном понимании положений статей 196, 200 ГК РФ и приведенных выше разъяснений норм права»[25].

Существующий в последнее время пересмотр догматически правильного судебного подхода вряд ли может быть поддержан автором, исходя из тех базовых посылок, на которые необходимо опираться при определении начала течения срока исковой давности и применении п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 43. Кроме того, необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ, посвященные вопросам виндикации имущества публичными образованиями[26], ценность и мотивы которых нельзя недооценивать: «Публичным властям надлежит действовать своевременно, надлежащим образом и максимально последовательно; ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов; риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица»[27]. Неперсонифицированный интерес государства, проявившийся спустя длительное время бездействия, не должен абсолютизироваться: vigilantibus, non dormientibus, jura subveniunt[28].

Объективная давность

Ситуацию для частных лиц может значительно улучшить введенная в 2013 г. десятилетняя объективная давность (п. 2 ст. 196 ГК РФ), которая начала действовать с 01.09.2023[29]. С одной стороны, это исключает необходимость установления субъективного элемента начала течения исковой давности у публичных органов, что значительно добавляет определенности гражданским правоотношениям. С другой стороны, остается неясным вопрос о возможности перерыва объективного срока[30].

Представляется, что в отношении объективной давности у судов должно быть меньше дискреции, исходя из целей её введения[31] и механики расчета. Это может эффективно способствовать защите частных лиц против деприватизационных исков государства, если такие иски не будут искусственно выводиться из сферы действия исковой давности в целом с использованием установительных исков, не подлежащих задавниванию[32], виндикации имущества у последующего приобретателя, несмотря на пропуск публичным образованием исковой давности по иску о признании первой сделки ничтожной[33] или объявления имущественных (реституционных) требований неимущественными для применения ст. 208 ГК РФ[34].  

Применение ст. 10 ГК РФ

В актуальной судебной практике можно обнаружить примеры отказа в применении судом исковой давности на основании ст. 10 ГК РФ с использованием следующей аргументации: «Формальное применение срока исковой давности будет являться способом легализации прав на акции лиц, которые приобрели их в нарушение требований Закона No57-ФЗ, что является недопустимым в силу ст. 10 Гражданского кодекса»^[35]. По этому поводу необходимо сделать несколько замечаний.

Отказ в применении исковой давности с использованием ст. 10 ГК РФ должен проводиться крайне осторожно^[36]. Опасность этого подхода заключается в его логике: если ответчик приобрел право в нарушение закона, он не должен «прикрываться» формальной ссылкой на исковую давность. Однако, во-первых, эта логика демонстрирует непонимание ценности института исковой давности и ту систему мотивов, которые положены в его основу^[37]. Исковая давность зачастую является средством защиты тех, кто приобрел право с нарушением закона, но это само по себе не должно влечь отказ в применении исковой давности к такому лицу. Во-вторых, нарушение закона и/или субъективного права другого лица (в том числе публичного образования) далеко не всегда является злоупотреблением правом, эти правовые явления не нужно отождествлять^[38].

Обратный подход может вывести неосторожного правоприменителя на уже знакомое нашему государству решение, которое некогда (почти интуитивно) вывел Верховный Суд РСФСР, отменивший исковую давность по виндикационным искам государства^[39].

Представляется, что ст. 10 ГК РФ не может быть основанием для полной отмены действия исковой давности. Напротив, ст. 10 ГК РФ в некоторых случаях должна влиять на момент начала течения субъективного срока исковой давности, корректировать его, если началу течения срока недобросовестно препятствует заинтересованное в этом лицо. Применительно к объективной давности следует сделать обратный вывод – недобросовестность ответчика на объективную давность по искам публичных образований влиять не должна, исходя из механики её расчета, мотивов учреждения и специфики объектов споров (как правило, это недвижимость и акции, то есть имущество, подлежащее регистрации).

С другой стороны, ст. 10 ГК РФ может быть использована ответчиками для вменения затянувшему с предъявлением иска публичному образованию того, что в некоторых правопорядках называется laches^[40], а в нашем правопорядке оно наиболее соответствует запрету на противоречивое поведение (принцип «venire contra factum proprium»). Впрочем, перспективу такого возражения против иска публичного образования каждый может оценить самостоятельно^[41].

Выводы

В качестве вывода можно сделать несколько заключений:

1. пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 43 не может пониматься буквально, определяя начало течения исковой давности по органу, предъявляющему требование в суд;
2. начало течения исковой давности не может определяться по органам прокуратуры, предъявляющим иски в интересах публичных образований. Такой подход в некоторых случаях может привести к фактической отмене исковой давности;
3. исковая давность по иску о признании сделки ничтожной, исчисляемая объективно, не может исчисляться субъективно, если материальным истцом выступает сторона сделки (публичное образование), а процессуальным истцом – публичный орган;
4. использование ст. 10 ГК РФ не может приводить к полной отмене исковой давности. Добросовестность может лишь корректировать вопросы начала течения и перерыва субъективной исковой давности;
5. в сложившейся ситуации защита прав частных лиц наиболее эффективно может осуществляться с помощью объективной давности, распространяющейся на иски публичных образований с 01.09.2023;
6. правопорядок не должен ставить интерес публичного образования выше интереса частного лица при условии длительного бездействия публичного образования.

Статья опубликована в четвертом номере журнала "Экономическое правосудие в Уральском округе" за 2023 г.