Некоторые мысли о проекте Постановления Пленума ВС РФ о самовольных постройках
14 ноября Верховный Суд России рассмотрел проект постановления Пленума «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» и направил его на доработку в редакционную комиссию.
(Текст обсуждаемого проекта взят с сайта pravo.ru - гиперссылка на документ в первом предложении поста)
Хочется поделиться мыслями и вопросами, возникшими в отношении некоторых пунктов проекта.
2. В силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной является постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:</o:p>
–возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;</o:p>
–возведение (создание) на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;</o:p>
–возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;</o:p>
–возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления.</o:p>
Данный перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки самовольной постройки (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 3 ГКРФ).</o:p>
Изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта (например, установление границ территорий общего пользования (красных линий) после начала строительства объекта с соблюдением правового режима земельного участка) само по себе не является основанием для признания такой постройки самовольной (абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ).</o:p>
Разъяснения, содержащиеся в этом пункте, следует оценить позитивно, так как они, судя по всему, поддерживают идею о том, что изменение императивных предписаний в промежутке между моментом А (дата начала возведения (создания)) и моментом Б (выявление постройки) не должно «автоматически» предопределять судьбу постройки и квалифицировать ее как самовольную.
3. Положения статьи 222 ГК РФ распространяются на отношения, связанные с самовольным возведением (созданием) зданий, сооружений, иных строений, отвечающих критериям недвижимого имущества вследствие прочной связи с землей, исключающей их перемещение без несоразмерного ущерба назначению этих объектов (абзацы первый, третий пункта1 статьи130, пункт 1 статьи 1413 ГКРФ).
Постройка может быть признана самовольной на любом этапе ее возведения, начиная с сооружения фундамента (объект незавершенного строительства).
Постройка, возведенная (созданная) в результате реконструкции объекта недвижимого имущества, которая привела к изменению параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), может быть признана самовольной при наличии оснований, установленных пунктом 1 статьи 222 ГК РФ
Не является ли положение о том, что для реконструкции достаточно изменения параметров старого объекта, его частей, ужесточением подхода, описанного в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 (далее – ППл № 10/22), в котором говорится, что в результате реконструкции должен быть создан новый объект?
Также в ППл № 10/22 говорится о возможности сохранения постройки, если ее можно привести в состояние, существовавшее до проведения работ. Здесь такая возможность не описана.
4. Положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на объекты, которые в силу прямого указания закона подчинены режиму недвижимых вещей, но не являются таковыми в силу своих природных свойств (например, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания), а также объекты движимого имущества (например, нестационарные торговые объекты, элементы благоустройства).
Вопрос об освобождении земельного участка, на котором располагается такой объект, может быть разрешен с учетом характеристик этого объекта и на основании положений законодательства, регулирующего соответствующие отношения.
Лица, право собственности или законное владение которых нарушается сохранением таких объектов, вправе обратиться в суд с иском об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения (статья 304 ГК РФ), ав случаях, когда такой объект создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе обратиться с иском о запрещении его эксплуатации (пункт 1 статьи 1065 ГК РФ).
Тот же вопрос и здесь. В п. 29 ППл № 10/22 говорится, что положения ст. 222 ГК РФ также не распространяются на перепланировку, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект недвижимости. Здесь эти положения опускаются. Что это означает? Перепланировка, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не созданы новые объекты недвижимости, могут повлечь квалификацию объекта в качестве самовольного или нет?
6. В случае, когда недвижимое имущество, право на которое зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), имеет признаки самовольной постройки, наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления в суд требования о его сносе.
Возникает вопрос - почему не описаны гарантии из последнего абзаца п. 23 ППл № 10/22 (лица, правами которых обременен спорный объект, должны быть привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика, поскольку судебный акт может повлиять на их права)?
11. Ответчиком по иску о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями является лицо, осуществившее самовольное строительство. При возведении (создании) самовольной постройки с привлечением подрядчика ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка.</o:p>
</o:p> В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (например, в случае отчуждения самовольной постройки – ее приобретатель; наследник, принявший наследство в виде земельного участка, на котором расположена такая постройка)
...
Положения являются калькой аналогичных правил из п. 24 ППл № 10/22, но практические примеры больше не содержат примеров с юридическими лицами (абз. 2 п. 24 ППл № 10/22)? Мотивы такого редактирования не ясны.
9. В случае, если требование о сносе самовольной постройки невозможно разрешить без одновременного разрешения вопроса о выселении зарегистрированных и проживающих в постройке граждан, спор подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции (часть 4 статьи22 ГПК РФ, часть 7 статьи 27 АПК РФ).
12. Если при рассмотрении спора о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями будет установлено, что в постройке зарегистрированы и проживают граждане, требование о сносе может быть удовлетворено только с одновременным разрешением вопроса о выселении таких лиц. В этом случае суд привлекает к участию в деле прокурора для дачи заключения по требованию о выселении (часть3 статьи 45 ГПК РФ)
Почему не приведены гарантии, описанные в двух последних абзацах п. 24 ППл № 10/22? (Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки (абзац второй части 3 статьи 40 ГПК РФ или часть 2 статьи 46 АПК РФ).
Если ответчик, против которого принято решение о сносе самовольной постройки, не осуществлял ее строительство, он вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков к лицу, осуществившему самовольную постройку.)
14. К требованиям о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями, заявленным лицом, утратившим владение земельным участком, на котором возведена (создана) такая постройка, применяется общий срок исковой давности, исчисляемый со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком (пункт1 статьи196, пункт 1 статьи 200 ГК РФ).
На требования собственника или иного законного владельца земельного участка об устранении препятствий в пользовании этим земельным участком, не связанных с лишением владения, в том числе об освобождении части земельного участка, занятого самовольной постройкой, исковая давность не распространяется (абзац пятый статьи 208 ГК РФ).
Исковая давность не распространяется на требования о сносе, о сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан
К условиям применения исковой давности можно было бы добавить правила исчисления при заявлении требований арендодателем в свете отказа арендатора в возврате. Возможны различные варианты, обсуждавшиеся в доктрине, требующие разъяснений:
- когда договор аренды бессрочный, заявлен произвольный односторонний отказ и истек срок после направления предупреждения о расторжении договора (исковая давность для предъявления требования о сносе течет с момента прекращения договора, которым является момент истечения срока предупреждения о прекращении договора);
- когда договор аренды срочный и срок договора истек (исковая давность течет с момента прекращения договора);
- когда договор аренды срочный и срок договора не истек (исковая давность до истечения срока договора не течет, так как до окончания договора нарушения могут быть устранены или арендодатель может требовать устранения нарушений в рамках регулирования арендных отношений).
15. Постройка считается возведенной (созданной) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, в частности, если этот объект или его часть, в том числе незначительная, располагаются на земельном участке, не принадлежащем застройщику на праве, допускающем строительство на нем данного объекта.
Если при рассмотрении спора относительно самовольной постройки будет установлено наличие спора о границах земельных участков, суду необходимо разъяснить сторонам право на предъявление соответствующего иска, встречного иска для совместного рассмотрения с первоначальным иском (статьи 137, 151 ГПК РФ, статьи 130, 132 АПК РФ).
Учитывая, что действующее законодательство не предлагает для подобных ситуаций ничего, кроме сноса, было бы не лишним предусмотреть разъяснение судом сторонам возможности требовать таких вариантов, как, например, установление сервитута.
16. Под разрешенным использованием земельного участка применительно к положениям пункта 1 статьи 222 ГК РФ следует понимать правовой режим земельного участка, определяемый исходя из принадлежности этого участка к определенной категории земель и его разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и специальными требованиями законодательства, которыми могут быть установлены ограничения в использовании участка (подпункт 8 пункта1 статьи1, пункт 2 статьи 7 ЗК РФ). Таким ограничением, в частности, является расположение земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории (статья 105 ЗК РФ). </o:p>
Получилось расширенное понимание разрешенного использования земельного участка. Но это не должно отменять «амнистию» из абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ, поскольку большое количество ограничений, в том числе зон с особыми условиями использования территорий, остаются «неопубличенными». Возможно, Пленуму следовало бы высказаться конкретно об этом.
19. Отказ в иске о сносе постройки, использование которой оказалось невозможным в связи с установлением или изменением зоны с особыми условиями использования территории, не препятствует заключению соглашения о возмещении убытков или выкупу земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, в том числе по требованию гражданина или юридического лица – собственника такого объекта (статьи 57, 57.1, пункты 6, 7 статьи 107 ЗК РФ, статья 55.33 ГрК РФ).
Для обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов граждан в проекте следовало бы:
1. разъяснить необходимость установления судами по таким делам – существует ли угроза жизни и здоровью граждан в связи с нахождением спорной постройки в зоне действия ограничений;
2. указать, что если сохранение постройки угрожает жизни и здоровью людей, то в любом случае должно быть принято решение о сносе или переносе постройки, так как указания на то, что отказ в иске о сносе постройки не препятствует заключению соглашения о возмещении убытков или выкупу земельного участка явно не достаточно;
3. конкретизировать - кто, в каком порядке, в какие сроки, на каком основании и т.п. должен выплатить предварительное возмещение и снести или перенести постройку, если из представленных доказательств следует, что ее сохранение угрожает жизни и здоровью людей, даже тогда, когда постройка не может быть признана самовольной в силу того, что лицо не знало и не могло знать об ограничениях.
20. При наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки использование земельного участка в целях строительства осуществляется исходя из предусмотренных градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, в которой расположен участок, видов разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ, статья 30, часть 1 статьи 36, статья 37 ГрК РФ, пункт 12 части 1 статьи 10 Закона о государственной регистрации недвижимости), за исключением случаев, если на земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 ГрКРФ).
Возведение (создание) постройки с нарушением вида разрешенного использования земельного участка (например, в случае возведения здания, отвечающего признакам многоквартирного жилого дома, на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства») является основанием для удовлетворения иска о сносе самовольной постройки, если не будет доказана возможность приведения ее в соответствие с установленными требованиями.
Использование не по целевому назначению объекта, возведенного в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой
На практике не всегда вид разрешенного использования (далее - ВРИ) в правилах землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) совпадают с ВРИ в ЕГРН. И в этом смысле, если лицо использует земельный участок в соответствии с ВРИ, предусмотренным в ПЗЗ, но не внесенным или не соответствующим ВРИ из ЕГРН, его постройка не должна быть самовольной.
Дело гражданки Анциновой (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42-П) показало, что ВРИ в ПЗЗ, ВРИ в ЕГРН, фактический ВРИ, который реализует собственник участка, могут не совпадать. Поэтому встает вопрос, какой информации нужно отдавать приоритет и в каких случаях постройку нужно считать самовольной по этому критерию.
Возможно, приоритет необходимо отдавать ВРИ в ПЗЗ. Во всяком случае, было бы неплохо дать более развернутые критерии для таких случаев.
23. В силу положений пункта 1 статьи 222 ГК РФ возведение постройки в отсутствие необходимого в силу закона разрешения на строительство является признаком самовольной постройки. Вместе с тем исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.
...
Являются ли положения проекта указанием на то, что Пленум поддерживает отход от квалификации сноса самовольной постройки в качестве меры ответственности? Ответственность и сопутствующий ей вопрос об установлении вины породил ряд непростых доктринальных и практических вопросов. Если подход таков, то, возможно, надо исключить и использование термина «нарушение».
Однако, помня о том, что самовольность может существовать как в рамках частноправового нарушения, где применение санкции не зависит от вины, так и публично-правового, где вина будет учитываться, то подход может оставаться "универсальным".
...
В связи с этим следует иметь в виду, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие ее несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. С учетом этого само по себе отсутствие разрешения на строительство не может являться единственным основанием для сноса объекта, если не установлены иные признаки самовольной постройки.
Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой, если такой объект не создает угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает прав иных лиц (часть 13 статьи 51.1 ГрК РФ, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 года №340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Приведенные в скобках нормы не упоминают прямо угрозу жизни и здоровью граждан. Ссылки на нормы относятся скорее к первой части пункта, содержащей описание объектов, возведение которых допускается без получения определенных документов.
27. По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной.
Определяя последствия такого нарушения, суду следует оценить его существенность. Так, например, возведение объекта индивидуального жилищного строительства, превышающего по числу этажей допустимые параметры, установленные пунктом 39 статьи 1 ГрК РФ, свидетельствует о существенности допущенных нарушений.
С учетом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.
Сохранение «существенности» из п. 26 ППл № 10/22 - несомненно позитивный момент, потому как в ходе многочисленных изменений это положение исчезло из ст. 222 ГК РФ, но на практике продолжало применяться. И отсутствие данного критерия угрожало тем. что будут по формальному признаку учтены любые нарушения как основание для определения самовольности.
32. Вступившее в законную силу решение суда об удовлетворении иска о сносе самовольной постройки является основанием для внесения записи в ЕГРН о прекращении права собственности на самовольную постройку, о прекращении обременения правами третьих лиц (например, залогодержателя, арендатора) независимо от фактического исполнения такого решения (часть 2 статьи 13 ГПК РФ, часть 1 статьи 16 АПК РФ, часть 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», абзац первый пункта 2 статьи 222 ГК РФ).
С точки зрения обеспечения большей степени достоверности сведений в реестре было бы лучше вносить в него изменения после фактического исполнения решения о сносе. Предложенная в проекте редакция пункта добавляет сведениям ЕГРН еще больше потенциальной неопределенности.
33. Если решение суда о сносе самовольной постройки или о сносе или приведении ее в соответствие с установленными требованиями принято против ответчика, который не осуществлял ее строительство (например, приобретателя объекта недвижимости, право собственности на который было зарегистрировано в ЕГРН), он вправе обратиться в суд с иском к лицу, действиями (бездействием) которого были нарушены его права, с требованием о возмещении убытков (например, к лицу, осуществившему возведение самовольной постройки, отчуждение земельного участка с расположенной на нем самовольной постройкой).
В качестве примеров лица, действиями (бездействием) которого были нарушены права ответчика, было бы не лишним указать и орган, выдавший допускающие строительство объекта документы, если впоследствии обнаружилась порочность этих документов.
37. В случае отчуждения или перехода права в порядке универсального правопреемства на земельный участок, на котором расположена самовольная постройка, но не исполнено решение суда о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями, принятое против прежнего правообладателя участка, обязанность по исполнению решения суда возлагается на нового правообладателя земельного участка в порядке процессуального правопреемства (статья 44 ГПК РФ, статья 48 АПК РФ, часть 1 статьи 52 Закона об исполнительном производстве).
В случае прекращения прав на земельный участок ответчика в связи с неисполнением решения суда о сносе самовольной постройки либо о ее сносеили приведении в соответствие с установленными требованиями в порядке, предусмотренном пунктом 7.1 статьи 39.8, пунктом 3.1 статьи 39.10, подпунктами 12–14 пункта 21 статьи 39.11, пунктом 8 статьи 54.1 ЗК РФ, и предоставления этого земельного участка иному лицу такой новый правообладатель участка принимает на себя обязательство по сносу или приведению постройки в соответствие с установленными требованиями с учетом условий договора аренды, безвозмездного пользования и требований земельного законодательства.
В данном случае земельный участок не может быть предоставлен лицу, в отношении которого принято решение о сносе самовольной постройки (пункт 2 статьи 168, пункт 5 статьи 449.1 ГК РФ).
Держа в уме п. 32 проекта, нужно сказать: чтобы возлагать обязанности на третьих лиц, информация о признании постройки самовольной должна опубличиваться. Возможно, нужно делать соответствующие отметки в ЕГРН. Но п. 32, судя по всему, не о такого рода отметках. Поэтому данное возложение обязанностей может породить спорные ситуации.
38. Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведен (создан) объект, при одновременном соблюдении следующих условий:
–если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;
–если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям;
–если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (пункт3 статьи 222 ГК РФ).
При этом необходимо учитывать, что для целей признания права собственности самовольная постройка должна отвечать требованиям, установленным правилами землепользования и застройки, документации по планировке территории, обязательным требованиям к параметрам постройки, установленным на день обращения в суд (абзац четвертый пункта2, абзацтретий пункта3 статьи 222 ГК РФ, пункты 4, 7 статьи 2 ГрК РФ).
Признание права собственности на самовольную постройку является основанием возникновения права собственности по решению суда, в связи с чем при рассмотрении соответствующего иска положения гражданского законодательства, определяющие условия признания права собственности на самовольную постройку, применяются в редакции, действующей на дату принятия решения суда (пункт 3 статьи 222 ГК РФ).
Возникает вопрос - является ли приведенный в пункте перечень условий для ее легализации закрытым?
Что касается дня принятия решения судом, то в доктрине отмечалось, что день принятия решения суда – не самый логичный и обоснованный момент для привязки применимой редакции ст. 222 ГК РФ. Несмотря на аргументацию о том, что решением суда создается право собственности, а постройка должна соответствовать свежим требованиям, необходимо учесть следующее. Право истца появляется не в момент обращения в суд и не в момент принятия решения суда: постройка уже существует, она не появляется вместе с решением суда в физическом смысле. И судом должна проводиться оценка критериев самовольности на дату фактического создания.
39. С иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена (создана) такая постройка (пункт 3 статьи 222 ГК РФ), в том числе в случае, если постройка возведена иным лицом (например, наследник, принявший наследство в виде земельного участка, на котором возведена (создана) самовольная постройка; собственник земельного участка, приобретший земельный участок, на котором расположена самовольная постройка; учредитель (участник), получивший оставшийся после удовлетворения требований кредиторов земельный участок ликвидированного юридического лица).
Каждый из супругов вправе предъявить иск о признании права общей собственности на самовольную постройку, возведенную (созданную) в период брака, а также созданную в результате реконструкции принадлежащего одному из супругов недвижимого имущества.
Арендатор земельного участка, в том числе находящегося в публичной собственности, вправе обращаться с иском о признании права собственности на самовольную постройку, если земельный участок предоставлялся для строительства соответствующего объекта.
Отрадно, что проект вслед за судебной практикой закрепляет возможность легализации самовольных построек арендаторами, так как абз. 3 п. 2 ст. 222 ГК РФ говорится об арендаторах, а в п. 3 ст. 222 ГК РФ о них почему-то упоминания нет.
40. Ответчиком по иску о признании права собственности на самовольную постройку является орган местного самоуправления по месту нахождения такой постройки (в городах федерального значения – уполномоченный государственный орган), иной уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации (части 4–6 статьи 51 ГрК РФ), а в случае предъявления правообладателем земельного участка иска о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на этом участке иным лицом, – также лицо, осуществившее ее возведение (создание).
Из пункта не ясно, имеет ли право лицо, осуществившее постройку, требовать от правообладателя земельного участка возмещения расходов на постройку, как это было описано в абз. 2 п. 25 ППл № 10/22?
Данный пост в сокращенном виде такжде можно найти в моём ТГ-канале
и в группе в VK
</o:p>