Иск прокурора о признании зарегистрированного права отсутствующим (часть 2): об исчислении исковой давности

   Умные нам не надобны. Надобны верные

                                                    (Аркадий и Борис Стругацкие. Трудно быть богом, 1964 г.)

Право собственности на земельный участок в силу закона vs. требование о государственной регистрации

В первой части истории

(https://zakon.ru/blog/2024/03/04/isk_prokurora_o_priznanii_zaregistrirovannogo_prava_otsutstvuyuschim_nazad_v_buduschee) рассказывалось о том, что иски прокурора о признании зарегистрированного права отсутствующим часто скрывают под собой обычную виндикацию, то есть истребование недвижимого имущества из чужого незаконного владения. При этом доказывание факта утраты публичным собственником владения спорным объектом недвижимости по-прежнему требует значительных усилий со стороны ответчика.

Из одного судебного акта в другой кочуют фразы вроде следующих:

- «специфика владения земельными участками публично-правовым образованием состоит в том, что в отличие от ответчика (частного лица) публично-правовому образованию нет необходимости доказывать факт держания, исключающий возможность владения иных лиц, но достаточно доказать факт наличия свободного доступа на участок»,

- «владение не следует отождествлять с фактическим пребыванием на земельном участке органов (служб) соответствующего публичного образования; являясь лицом, уполномоченным распоряжаться имуществом, территориальное управление Росимущества тем самым опосредованно владеет земельными участками, находящимися в собственности РФ» (цитаты из постановления АС Поволжского округа от 09.07.2020 № Ф06-62993/2020 по делу № А57-10120/2019).

Эти фразы удачно дополняют следующую цепочку рассуждений: 1) права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8.1 ГК РФ); 2) в собственности РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами (п. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ); 3) основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности, установлены ст. 3 Федерального закона 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (действовал до 01.07.2006); одним из таких оснований является наличие на соответствующем земельном участке приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности РФ. Следуя этой нехитрой логике, можно прийти к такому заключению:

(цитата из решения АС Красноярского края от 23.11.2023 по делу № А33-33025/2022)

И хотя в ст. 2 того же Федерального закона № 101-ФЗ прямо указывалось на возникновение права собственности на земельные участки у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с момента государственной регистрации (п. 1), которой предшествует составление соответствующих перечней земельных участков и их утверждение актами Правительства РФ и иных уполномоченных органов (п. 2), в отношениях (спорах) с частными лицами эта государственная регистрация стала как бы... второстепенной и лишь правоподтверждающей.

К слову, споры между Росимуществом / другими федеральными ведомствами (Минобороны и пр.) и муниципальными образованиями по поводу принадлежности того или иного земельного участка исчисляются десятками, если не сотнями. Это если учитывать только те дела, которые рассматривались в апелляции и были внесены в справочно-правовые системы. Очевидно, что чем дальше ответчик (конечный приобретатель земельного участка) от «эпицентра», то есть конфликта между публичными собственниками по поводу земельного участка, тем меньше оснований подозревать его в осведомленности о неуправомоченности отчуждателя. Хотя, безусловно, могут быть и исключения из этого общего предположения о добросовестности приобретателя, которые подлежат доказыванию.

Начало течения давности по иску прокурора о признании зарегистрированного права отсутствующим: если не с момента внесения записи в ЕГРП, то с какого?

Поскольку в ряде случаев публичный собственник действительно утратил контроль за спорным земельным участком (= владение), требование прокурора об аннулировании зарегистрированного права ответчика фактически представляет собой виндикационный иск (ст. 301 ГК РФ), который подвержен давности.

Начало течения срока давности будет определяться в соответствии с общим (субъективным) критерием: со дня, когда истец узнал или должен был узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по его иску (п. 1 ст. 200 ГК РФ). Применительно к защите прав публичного собственника Верховный Суд РФ разъяснил, что имеет значение осведомленность его уполномоченных органов о передаче имущества другому лицу, совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества, например, земельного участка, и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 № 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности").

Течение срока давности по искам, направленным на оспаривание зарегистрированного права, начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о соответствующей записи в ЕГРП. При этом сама по себе запись в ЕГРП о праве или обременении недвижимого имущества не означает, что со дня ее внесения в ЕГРП лицо знало или должно было знать о нарушении права (п. 57 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Несмотря на, казалось бы, четкие разъяснения со стороны Верховного Суда РФ по исследуемому вопросу, с определением начала течения исковой давности также возможны различные манипуляции. Начнем с того, что у публичного собственника много уполномоченных органов, поэтому не ясно, осведомленность какого из них имеет значения в качестве точки отсчета исковой давности. Сотрудники прокуратуры, скорее всего, уверены в том, что именно они тот самый форпост защиты публичной собственности на земельные участки, недра, объекты энергетики и т.д. В ряде случаев им удается убедить в этом и суд, который исчисляет срок исковой давности именно с момента проведения прокурором проверки и обнаружения тех или иных нарушений, либо с момента уведомления прокурором Росимущества о выявленных нарушениях.

Хотя ЕГРП и является публичным (открытым) ресурсом, отсчет срока давности с момента внесения соответствующей записи в реестр был бы негуманным решением, вынуждающим собственников периодически проверять, а всё ли еще они собственники в глазах третьих лиц. И здесь не поспоришь с разъяснением в п. 57 совместного Пленума. Но поскольку речь идет именно об утрате публичным собственником владения земельным участком (как фактического состояния), было бы справедливым требовать от его уполномоченных органов и, прежде всего, от Росимущества (как профильного органа) проверять содержание ЕГРП и оспаривать недостоверные записи в нем постольку, поскольку возникли внешние признаки утраты владения – осуществление иными лицами хозяйственной эксплуатации земельного участка, проведение на нём строительных работ, установление ограждений по периметру, разного рода публичные действия в отношении спорного земельного участка. Распространенные в судебных актах аргументы (истца) о том, что «законодательство не регламентирует периодичность проверок федеральной собственности», выглядят как признание Росимуществом своей беспомощности и бесполезности на фоне недремлющей Прокуратуры. Повторюсь, что и в ст. 125 ГК РФ, и в п. 4 Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 № 43 говорится не о прокуратуре, а об уполномоченных органах, действующих в рамках их компетенции.

Государство – не слабый субъект гражданских правоотношений: справедливость vs. верность при оценке бездействия публичного собственника

Во всем массиве судебной практики по искам прокуроров о признании отсутствующими зарегистрированных прав (частных лиц) на земельные участки отрицательные решения составляют не более 1 %. Суды охотно соглашаются с доводами истца о том, что владение публичного собственника носит особый незримый характер или что до проведения прокурорской проверки у Росимущества не было оснований беспокоиться о сохранности федеральной собственности. Находятся те или иные причины, чтобы не применять исковую давность к требованиям прокурора.

Похожим образом когда-то складывалась судебная практика по искам муниципальных образований об истребовании у частных лиц жилых помещений, относящихся к выморочному имуществу. Сначала её обобщил Верховный Суд РФ в своем Обзоре (утв. 25.11.2015), где в числе прочего разъяснил, что при обращении в суд прокурора в защиту интересов публично-правового образования начало течения исковой давности определяется исходя из того, когда о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску, узнало или должно было узнать такое публично-правовое образование в лице уполномоченных органов. Но и даже после опубликования указанного Обзора суды какое-то время были лояльны к публичному собственнику в части применения исковой давности, а также при оценке обстоятельств выбытия спорного жилого помещения из владения истца. Точку в данном вопросе поставил Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 22.06.2017 № 16-П по жалобе гр. А.Н. Дубовца совершенно справедливо отметил, что необходимость обеспечения реального и эффективного действия института государственной регистрации прав на недвижимое имущество не может не приниматься во внимание при истолковании норм об истребовании имущества из чужого незаконного владения. Это, в свою очередь, предполагает особые условия (ограничения) виндикации недвижимого имущества, перешедшего в собственность публично-правового образования в силу закона, в частности, в порядке наследования как выморочного. При разрешении соответствующих споров существенное значение следует придавать оценке бездействия публичного собственника в лице уполномоченных органов, на которые возложена компетенция по оформлению выморочного имущества и распоряжению им.

Иски муниципальных образований об истребовании жилых помещений (выморочного имущества) все еще распространены в судебной практике. Но статистики по ним совершенно иная, чем по искам прокуроров об аннулировании зарегистрированного права на земельный участок. При рассмотрении заявления ответчика о применении исковой давности суд принимает во внимание любые обстоятельства, указывающие на возможную осведомленность муниципального образования о неправомерном завладении спорным жилым помещением:

- существующий регламент взаимодействия между уполномоченными органами по вопросам учета жилых помещений, освобождаемых в связи с выбытием или смертью граждан (в частности, постановление Правительства Москвы от 22.07.2008 г. № 639-ПП "О работе с жилыми помещениями, переходящими в порядке наследования по закону в собственность города Москвы, и с жилыми помещениями жилищного фонда города Москвы, освобождаемыми в связи с выбытием граждан");

- участие муниципального образования в более ранних судебных разбирательствах по поводу спорного жилого помещения и т.д.

В свою очередь, выявление обстоятельств противоправного завладения квартирой умершего гражданина в ходе расследования уголовного дела само по себе не свидетельствует о том, что истец (муниципалитет) мог узнать о нарушении своего права лишь с этого момента (см, например: определение 4-го кассационного СОЮ от 21.11.2023 № 88-31005/2023 по делу № 2-258/2023; определение 2-го кассационного СОЮ от 07.09.2023 № 88-21339/2023).

Есть очевидное сходство между исками муниципалитетов об истребовании жилых помещений (выморочного имущества) и исками прокурора в интересах РФ о признании отсутствующим зарегистрированного права на земельный участок. И в том, и в другом случае права публичного собственника возникают в силу закона, что не исключает потребность в их государственной регистрации – в целях обеспечения стабильности гражданского оборота и предупреждения нарушений прав третьих лиц. И в том, и в другом случае доводы ответчика о пропуске публичным собственником исковой давности заслуживают справедливой оценки, а не формальной отписки. Нам нужны умные судьи, но в еще большей степени – независимые в принятии решений по спорам с участием публичного собственника.