В случае несоответствия возводимого объекта виду разрешенного использования земельного участка (4-этажная гостиница вместо объекта ИЖС) указанный объект является самовольной постройкой.

Отсутствие разрешения на строительство препятствует сохранению объекта самовольного строительства, если застройщик вел себя недобросовестно (то есть, когда строительство было осуществлено в обход установленных требований).

Краткая история спора:

В данном случае рассматривалась типичная для Краснодарского края история – под видом объекта ИЖС было построено, согласно заключению эксперта, нечто иное (четыре надземных этажа вместо предельно допустимых трех + на каждом этаже имелись «изолированные однотипные помещения», которые не совсем свойственны целям проживания одной семьи). Кроме того, застройщик незначительно вышел за пределы площади объекта, указанной им в уведомлении о предстоящем строительстве, поданном им в порядке ст. 51.1 ГрК РФ.

Несмотря на это, суды апелляционной и кассационной инстанций отказали местной администрации в иске о сносе объекта, сославшись на возможность приведения его в соответствие с параметрами объекта ИЖС, а также параметрами, указанным в уведомлении о предстоящем строительстве; о попытках застройщика исправить ситуацию свидетельствовал, в частности, представленный в материалы дела договор подряда.

ВС РФ отменил судебные акты, оставив в силе решение суда первой инстанции о полном сносе объекта. Фактически ВС РФ просто констатировал, что установленные судами нарушения являются достаточным основанием для сноса объекта.

Комментарий:

Исходя из содержания судебных актов, в данном случае были выявлены исключительно публично-правовые критерии самовольности постройки (нарушение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в частной собственности; отсутствие разрешения на строительство; нарушение градостроительных норм и правил в части площади объекта). Частноправовые нарушения отсутствовали, поскольку строительство осуществлялось на земельном участке, находящемся в собственности ответчика.

12.12.2023 было принято постановление Пленума ВС РФ № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке».

Согласно абз. 2 п. 19 постановления № 44, возведение (создание) постройки с нарушением вида разрешенного использования земельного участка (например, в случае возведения здания, отвечающего признакам многоквартирного жилого дома, на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства") является основанием для удовлетворения иска о сносе самовольной постройки, если не будет доказана возможность приведения ее в соответствие с установленными требованиями.

В силу абз. 1 п. 30 постановления № 44 независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении ее в соответствие с установленными требованиями, суд с учетом положений п. 3.1 ст. 222 ГК РФ выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при ее возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведенной с нарушением разрешенного использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, - о возможности приведения ее в соответствие с таким разрешенным использованием.

При установлении возможности устранения нарушений, допущенных при возведении (создании) самовольной постройки, суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа его исполнения - о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями, - на что указывается в резолютивной части решения (п. 31 постановления № 44).

В случае принятия судом решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями выбор способа исполнения решения суда определяется должником. Должник обязан в срок, установленный для сноса самовольной постройки, осуществить ее снос либо представить в орган местного самоуправления утвержденную проектную документацию, предусматривающую реконструкцию самовольной постройки, а в отношении объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов - уведомление о планируемой реконструкции (п. 33 постановления № 44).

Исходя из постановления № 44, недобросовестность застройщика в части необращения за разрешением на строительство является препятствием для признания права собственности на самовольную постройку (п. 43 постановления № 44), но не исключает право ответчика ссылаться на возможность приведения объекта в соответствие с установленными требованиями.

Более того, в п. 25 постановления № 44 заложен весьма «либеральный» принцип, согласно которому снос объекта, построенного в отсутствие разрешения на строительство, должен быть обусловлен также «иными обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие ее несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц». В данном случае не было установлено, что объект создает угрозу жизни и здоровью граждан, а также нарушает права третьих лиц.

Несмотря на то, что постановление № 44 было принято 12.12.2023 (т.е., после принятия судебных актов по делу), ранее схожие правовые позиции были изложены в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.11.2022 (пп. 9, 10).

В данном случае судами апелляционной и кассационной инстанций была установлена возможность приведения объекта в соответствие с установленными требованиями, однако вместо вынесения «альтернативного» решения (снос или приведение в соответствие) они полностью отказали в иске.

В свою очередь, ВС РФ оставил в силе решение суда первой инстанции о сносе, не предоставив возможность ответчику привести объект в соответствие с видом разрешенного использования участка, а также градостроительными нормами и правилами.

Таким образом, в позиции ВС РФ видится несоответствие правовым подходам, выработанным в Обзоре от 16.11.2022 и постановлении № 44.

Вместе с тем, из судебных актов нижестоящих судов не совсем понятно, была ли установлена возможность приведения объекта в соответствие со всеми установленными требованиями (например, не только в части этажности и площади, но еще и в части изменения планировочных решений). Судебной практикой давно выработан подход, согласно которому такие критерии, как коридорный тип планировки, наличие санузла в каждом помещении, а также увеличенная мощность инженерных сетей свидетельствуют о возведении гостиницы или многоквартирного жилого дома, а не объекта ИЖС. Если это так и эти признаки не могли быть устранены (либо их устранение являлось заведомо более затратным, чем новое строительство), то вывод ВС РФ представляется верным.

Между тем, вопрос о возможности приведения объекта в соответствие с установленными требованиями фактически рассмотрен не был.

Наконец, что касается превышения фактической площади объекта над показателями, указанными в уведомлении о планируемом строительстве (519,2 кв. м и 500 кв. м соответственно), то данное нарушение в принципе не могло являться основанием для удовлетворения иска, поскольку нарушение не просто не является незначительным (п. 29 постановления № 44), а вообще не является нарушением. Так, в силу прямого указания ч. 6.2 ст. 55 ГрК РФ несоответствие в площади объекта в пределах пяти процентов (по сравнению с проектной площадью) является допустимым и не препятствует выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Основания для неприменения данной нормы к объектам ИЖС отсутствуют.

Определение СКЭС ВС РФ от 15.08.2023 № 307-ЭС23-1848 («дело о предоставлении земельного участка в зоне КРТ»).

Аналогичное дело – определение СКЭС ВС РФ от 27.11.2023 № 307-ЭС23-17606

Тэги: комплексное развитие территории (КРТ), предоставление земельных участков

Правовая позиция:

Предоставление земельных участков в зоне КРТ для целей строительства вне процедуры КРТ не допускается

Краткая история спора:

Общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в аренду без проведения торгов (на основании пп. 3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ) земельного участка для размещения объектов, предназначенных для оказания бытовых услуг.

Уполномоченный орган отказал в предоставлении участка, сославшись на вхождение участка в зону комплексного развития территории (КРТ) в соответствии с действующими ПЗЗ.

Суды нижестоящих инстанций удовлетворили требования Общества, сославшись на наличие оснований для предоставления участка без проведения торгов, а также отсутствие законодательных препятствий для этого, поскольку решение о КРТ не принято.

ВС РФ отменил судебные акты и указал, что вхождение участка в территориальную зону КРТ согласно ПЗЗ препятствует осуществлению застройки указанного участка иным образом, нежели в рамках реализации КРТ в порядке, предусмотренном ГрК РФ. Таким образом, предоставление участка в аренду для целей строительства по общим основаниям, предусмотренным ЗК РФ, невозможно.

Комментарий:

1. Многие вопросы, связанные с институтом комплексного развития территории (КРТ), очень слабо и противоречиво урегулированы на законодательном уровне. Нет ясных ответов на них и в судебной практике.

С одной стороны, законодатель, казалось бы, действительно имеет в виду, что само по себе намерение осуществлять деятельность по КРТ в отношении земельного участка (что, в частности, следует из факта включения участка в зону планируемого КРТ согласно ПЗЗ) полностью «парализует» градостроительный потенциал земельного участка вплоть до принятия решения о КРТ (заключения договора о КРТ) и утверждения документации по планировке территории (п. 7 ч. 3 ст. 41 ГрК РФ).

С другой стороны, нормы ГрК РФ про выдачу ГПЗУ и РнС сформулированы таким образом, что из их буквального прочтения следует обратное – если решение о КРТ не принято, то ГПЗУ и РнС могут быть выданы и без утвержденной документации по планировке территории (предл. 2 ч. 4 ст. 57.3, предл. 3 ч. 13 ст. 51 ГрК РФ).

Судебная и правоприменительная практика по данному вопросу также оказались крайне противоречивой, что можно проиллюстрировать следующим примером:

а) определением Верховного Суда РФ от 23.12.2021 N 305-ЭС21-24131 по делу N А41-72850/2020 отказано в передаче для пересмотра судебных актов, которыми заявителю отказано в выдаче ГПЗУ по причине нахождения участка в зоне КРТ (при отсутствии принятого решения о КРТ);

б) определением Верховного Суда РФ от 03.10.2023 N 301-ЭС23-13048 по делу N А28-6687/2022 отказано в передаче для пересмотра судебных актов, которыми признан незаконным отказ в выдаче РнС в отношении земельного участка, расположенного в зоне КРТ (также с учетом отсутствия принятого решения о КРТ).

При этом, особняком, как правило, проходят объекты ИЖС, для строительства которых получение РнС (а следовательно, и ГПЗУ) не требуется (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ). В отношении таких объектов суды допускают возможность их строительства в зоне КРТ в том случае, если решение о КРТ не принято (постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2022 по делу № А41-35466/21, от 10.11.2023 по делу N А41-46981/2023; кассационное определение Второго КСОЮ от 13.09.2023 по делу N 88а-20694/2023 и др.).

В рассматриваемом определении ВС РФ сформулирован вывод о том, что «при планировании строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой в соответствии с ПЗЗ предусмотрено осуществление комплексного развития территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков возможно исключительно на основании утвержденной документации по планировке такой территории» и «развитие спорной территории возможно исключительно путем применения механизма ее комплексного развития на основании разработанной и утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории».

Таким образом, ВС РФ достаточно однозначно указал на недопустимость осуществления строительства/реконструкции объектов в зоне планируемого КРТ. Данное обстоятельство должно привести и к утрате актуальности вышеизложенной судебной практики об обратном.

2. Вопрос о допустимости строительства в зоне планируемого КРТ вне механизмов КРТ корреспондирует с более глобальной проблемой о том, в течение какого времени с момента включения участка в территориальную зону ПЗЗ может быть принято решение о КРТ.

Дело в том, что включение земельного участка в зону КРТ означает, что судьба правообладателя участка сводится к следующим незавидным последствиям:

а) отсутствует возможность самостоятельно реализовать девелоперский потенциал своего земельного участка (по причинам, изложенным в п. 1) и возможно лишь фактическое использование имеющихся объектов недвижимости. Более того, невозможна даже реконструкция имеющих объектов, поскольку указанное действие также требует прохождения разрешительных градостроительных процедур;

б) после принятия решения о КРТ имущественный комплекс будет изъят для публичных нужд, с выплатой возмещения в виде рыночной стоимости объектов и прочих убытков;

в) если правообладатель чувствует в себе силы самостоятельно принять участие в проекте КРТ на условиях, предложенных городом (в части вида и параметров планируемых объектов), то возможно инициирование заключения договора о КРТ по инициативе правообладателя (ст. 70 ГрК РФ). Но здесь есть существенный нюанс, который также не имеет прямого регулирования на федеральном уровне – а именно, может ли быть инициировано заключение договора о КРТ в отношении отдельного участка, либо же необходимо привлечь к участию в проекте правообладателей иных земельных участков, расположенных в той же зоне КРТ. Региональное регулирование разнится – к примеру, в г. Москве правила игры установлены по второму варианту (п. 6.2.1, 6.2.2 постановления Правительства Москвы от 23.03.2021 № 331-ПП), и создать подобный «единогласный» союз на практике фактически невозможно (тем более, зачастую в одну территориальную зону КРТ включается значительное количество несмежных участков).

Применительно к изъятию земельных участков для размещения объектов федерального, регионального и местного значения законодательством установлен 6-летний срок с даты утверждения документации по планировке территории, по истечении которого принятие решения об изъятии не допускается (ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).

Между тем, в рассматриваемом случае какие-либо формальные сроки действия ограничений (которые имеют, мягко говоря, существенный характер) не предусмотрено. Учитывая, что подобная ситуация очевидно нарушает принцип правовой определенности, по данному правовому пробелу «плачет» Конституционный Суд РФ (который неоднократно принимал постановления о неконституционности тех или иных законодательных положений именно по мотиву неограниченности срока ограничения права – вспомнить хотя бы запрет адвокатам, лишенным статуса, представлять интересы в судах в течение неограниченного срока).

Получается, что позиция ВС РФ, изложенная в комментируемом определении, в отсутствие противовеса в виде установления разумного срока ограничения прав, приведет к окончательному «замораживанию» градостроительного потенциала земельных участков, расположенных в «планируемых» зонах КРТ. К примеру, в г. Москве в планируемых зонах КРТ находится чуть ли не треть города (и практически все промышленные кластеры). Достаточно сложно представить даже применительно к г. Москве, что в течение разумного срока (по аналогии – условных 6 лет) в отношении всех указанных площадок будут приняты решения о КРТ.

3. В рассматриваемом определении содержится также сюжет по вопросу о статусе зон КРТ, отображаемых в ПЗЗ.

Как пишет ВС РФ, «реализация комплексного развития территорий в Санкт-Петербурге возможна исключительно в отношении территорий (части таких территорий), границы которых установлены в составе Правил, утверждаемых постановлением Правительства Санкт-Петербурга».

Следует отметить, что на федеральном уровне закреплен ровно противоположный принцип – о возможности принятия решения о КРТ в отношении тех территории, которые не установлены в ПЗЗ как планируемые зоны КРТ. В таком случае ПЗЗ приводятся в соответствие с решением о КРТ в течение девяноста дней (ч. 5.2 ст. 30, ч. 3.4 ст. 33 ГрК РФ). Однако данное регулирование может быть изменено на уровне субъекта РФ (ч. 3.4 ст. 33 ГрК РФ), что и было сделано в Санкт-Петербурге (п. 4 ст.14-2 Закона от 24.11.2009 № 508-100).

Таким образом, необходимо учитывать, что данный вывод отражает специфику конкретного субъекта РФ и поэтому неприменим в качестве универсального правила.

Определение СКЭС ВС РФ от 30.05.2023 № 305-ЭС22-29516 («дело об изменении вида разрешенного использования»)

Тэги: аренда земельных участков, градостроительный регламент, разрешенное использование земельных участков, приведение ВРИ участков в соответствие с Классификатором

Правовая позиция:

При выборе вида разрешенного использования участка (ВРИ) арендатор земельного участка связан не только положениями градрегламента, но и условиями договора аренды о том объекте, который он должен построить (цели предоставлении участка).

Изменение ВРИ по требованию арендатора участка, находящегося в публичной собственности, невозможно и в том случае, если участок предоставлялся без проведения торгов, но по процедуре предварительного согласования размещения объекта (до 01.03.2015).

Краткая история спора:

Между Администрацией и Обществом был заключен договор аренды земельного участка с целью «строительства и размещения автостоянки с пунктом технического обслуживания». Договор был заключен по процедуре предварительного согласования места размещения объекта (ст. 30, 31 ЗК РФ в ред., действ. до 01.03.2015).

Впоследствии, в рамках согласования условий нового договора аренды (для завершения строительства ОНС), между сторонами возник спор, в том числе, в части формулирования новой цели предоставления земельного участка. Общество предлагало указать формулировку «Автомобильный транспорт код 7.2» в соответствии с Классификатором ВРИ, а Администрация настаивала на сохранении прежней формулировки - «строительство и размещение автостоянки с пунктом технического обслуживания».

Суды всех инстанций разрешили разногласия сторон в пользу редакции, предложенной Обществом, сославшись на необходимость приведения формулировки целевого назначения участка в соответствие с Классификатором ВРИ.

ВС РФ отменил судебные акты по делу в связи с тем, что арендатор не вправе требовать изменения цели предоставления земельного участка – в том числе, в случаях, когда участок предоставлен не на торгах, а по результатам процедуры предварительного согласования размещения объекта, действовавшей до 01.03.2015. Кроме того, в данном случае действующая редакция ПЗЗ муниципального образования вовсе не предусматривала возможность строительства на участках с кодом 7.2 «Автомобильный транспорт», что фактически влекло невозможность исполнения договора аренды

Комментарий:

Данное дело, на первый взгляд, кажется осложенным множеством фактических обстоятельств и правовых режимов, но фактически сводится к двум основным позициям.

Во-первых, суть спора, по всей видимости, заключалась в том, что арендатор «перехотел» строить пункт технического обслуживания (автосервис), поскольку в таком случае при исчислении арендной платы подлежал применению повышенный коэффициент Кд (от 4,2 до 6,0 в различные периоды времени по сравнению с 1,1 для размещения автостоянок без автосервиса).

Ранее между сторонами имелись судебные споры по данному вопросу, и эти споры были проиграны арендатором, поскольку действовавшая формулировка цели предоставления включала пункт ТО. При этом, код 7.2 «Автомобильный транспорт», согласно действующему Классификатору ВРИ, утв. Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, не включает строительство объектов дорожного сервиса (для них предусмотрен код 4.9.1.4 Классификатора).

Таким образом, требование арендатора было фактически направлено на исключение обязанности по строительству автосервиса (а применительно к действующим ПЗЗ фактически влекло и невозможность такого строительства).

В таких условиях ВС РФ обоснованно указал на недопустимость изменения назначения земельных участков, предоставленных для строительства по результатам торгов.

В настоящее время указанный запрет содержится в п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ, и ВС РФ распространил его также на ранее применявшуюся процедуру предварительного согласования размещения объектов (конкурентный характер данной процедуры впервые был подчеркнут еще в постановлении Президиума ВАС РФ № 4224/10 от 14.09.2010).

Во-вторых, действующим законодательством (ч. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) предусмотрена процедура приведения в соответствие не цели предоставления земельного участка (понятие частного права - ст. 615 ГК РФ), а вида разрешенного использования земельного участка (понятие публичного права - ст. 7 ЗК РФ, ст. 36 ГрК РФ).

Применительно к предоставлению после 01.03.2015 земельных участков из состава публичной собственности ВРИ и цель предоставления участков, должны: а) соответствовать друг другу (пп. 4 п. 21 ст. 39.11 ЗК РФ, п. 20 постановления № 44), и б) соответствовать Классификатору ВРИ (ст. 7 ЗК РФ). Фактически речь идет о том, что понятие «цель предоставления земельного участка» в настоящее время утратило свое значение (кроме некоторых специфических случаев, которые здесь будет лишним обсуждать).

Вместе с тем, первый Классификатор ВРИ вступил в силу лишь 03.11.2015 (приказ Минэкономразвития России от 30.09.2015 № 709), а до этого земельные участки предоставлялись с формулировками, набор которых был ограничен лишь фантазией уполномоченного органа.

Поскольку в настоящее время арендаторам предоставлено безусловное право привести ВРИ участка в соответствие с Классификатором (ч. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ), то такое «приведение» должно учитывать изначальную цель предоставления участка (например, в данном случае арендатору в рамках соответствующей административной процедуры может быть установлен двойной ВРИ «4.9.1.4. Ремонт автомобилей», «7.2. Автомобильный транспорт», что не приведет к изменению его прав и обязанностей по договору аренды).

4. Определение СКЭС ВС РФ от 06.06.2023 № 304-ЭС22-18932 («дело о выборе арендатором условно разрешенного вида использования»)

Тэги: разрешенное использование земельных участков, условно разрешенный вид использования, правила землепользования и застройки (градостроительный регламент), публичные слушания, предварительное согласование размещения объекта

Правовая позиция:

Арендатор земельного участка, находящегося в публичной собственности, не вправе требовать предоставления ему разрешения на условно разрешенный вид использования, поскольку иное приводило бы к обходу публичной процедуры предоставления участков в аренду (включая процедуру предварительного согласования размещения объекта, действ. до 01.03.2015), а также замещало бы волю собственника участка, что недопустимо.

Участие в публичных слушаниях лиц, права которых непосредственно не затрагиваются обсуждаемым вопросом, не является основанием для признания решения, принятого с учетом результатов публичных слушаний, недействительным.

Краткая история спора:

Между мэрией и Обществом заключен договор аренды земельного участка с целью предоставления «для строительства административного здания общественного назначения». Договор заключен в рамках процедуры предварительного согласования размещения объекта (ст. 30-31 ЗК РФ в ред., действ. до 01.03.2015).

По заявлению Общества о выборе условно разрешенного вида использования «гостиничное обслуживание (4.7)» мэрией проведены публичные слушания, по итогам которых было принято решение об отказе в предоставлении разрешения на условный вид использования.

Суды нижестоящих инстанций удовлетворили заявление Общества об оспаривании указанного отказа, сославшись на действующей редакцию ПЗЗ муниципального образования, предусматривающую гостиничное обслуживание в качестве одного из условно разрешенных ВРИ. Кроме того, суды указали на нарушение порядка проведения публичных слушаний, поскольку участие в них приняли, в том числе, граждане, проживающие в иных районах города.

ВС РФ отменил судебные акты, указав, что арендатор земельного участка, приобретший право аренды по итогам конкурентной процедуры (к которым относится, в том числе, процедура предварительного согласования размещения объекта в редакции ЗК РФ до 01.03.2015), ограничен изначальной целью предоставления земельного участка и не вправе требовать выдачи разрешения на условно разрешенный ВРИ. Кроме того, участие в публичных слушаниях по данному вопросу жителей иных районов не является основанием для признания публичных слушаний и решения, принятого по их итогам, недействительными.

Комментарий:

Как и предыдущий кейс, данное дело является продолжением генеральной линии о недопустимости произвольного изменения арендатором публичного земельного участка вида разрешенного использования (п. 2, 3 Обзора судебной практики, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018).

В данном случае этот принцип проведен и в отношении условно разрешенного вида использования, применение которого, в отличие от основного ВРИ, требует получения разрешения уполномоченного органа, выдаваемого по итогам публичных слушаний (ст. 39 ГрК РФ).

Кроме того, как и в прошлом кейсе, судом фактически сделан вывод о том, что процедура предварительного согласования размещения объекта носила конкурентный характер (постановление Президиума ВАС РФ № 4224/10 от 14.09.2010), в связи с чем к ней применимы положения п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ о недопустимости изменения ВРИ.

Наконец, в данном случае также возникает вопрос о формулировках цели предоставления земельных участков до утверждения Классификатора и возможности приведения их в соответствие с Классификатором без ущерба для первоначального замысла. Отменяя судебные акты, ВС РФ фактически посчитал, что формулировка «административное здание общественного назначения» не предусматривает гостиничное обслуживание (код 4.7).

В данном случае с ВС РФ следует согласиться, поскольку, во-первых, общественное использование объектов недвижимости в соответствии с действующим Классификатором не включает гостиницы (коды группы 3.0 и код 4.7 соответственно); во-вторых, избрав процедуру выбора условно разрешенного вида использования, арендатор тем самым признал, что его воля направлена именно на изменение имеющегося ВРИ (иначе он должен был бы обращаться за услугой по приведению ВРИ в соответствие с Классификатором на основании ч. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ).

Что касается публичных слушаний, то позиция ВС РФ формально противоречит ч. 3 ст. 5.1 ГрК РФ, согласно которой в данном случае участниками слушаний могли являться лишь граждане, постоянно проживающие в пределах соответствующей территориальной зоны, а также правообладатели объектов, расположенных в пределах данной зоны и/или подверженных риску негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации условно разрешенного ВРИ.

Вместе с тем, учитывая, что мнение участников публичных слушаний, как известно, носит лишь рекомендательный характер, то, с точки зрения влияния на законность принятого решения, в слушаниях могли принимать участие хоть инопланетяне. Главное, с точки зрения судебной практики, – чтобы «была предоставлена возможность высказаться» (пусть и без особой надежды на успех) тем лицам, которые напрямую указаны в ст. 5.1 ГрК РФ.

5. Определение СКЭС ВС РФ от 13.10.2023 № 305-ЭС23-10880 («дело о вспомогательных видах использования»)

Тэги: разрешенное использование земельных участков, административная ответственность по ст. 6.7 КоАП г. Москвы

Правовая позиция:

Собственник объекта капитального строительства вправе самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка, занятого этим объектом, в соответствии с ПЗЗ.

При этом, обязанность по внесению вспомогательных видов использования в договор аренды земельного участка отсутствует, а применение таких видов не образует административного правонарушения по ст. 6.7 КоАП г. Москвы.

Краткая история спора:

Госинспекция по недвижимости г. Москвы привлекла Общество к административной ответственности по ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы в связи с использованием земельного участка «с нарушением требований и ограничений по использованию земельного участка, установленных законодательством и правоустанавливающими документами на землю».

Обоснованием для такого вывода стало использование земельного участка с ВРИ «объекты размещения организаций розничной торговли продовольственными, непродовольственными группами товаров» частично для иных целей – для сдачи в аренду под размещение организаций бытового обслуживания, образовательной, страховой деятельности и ломбард.

Решением суда первой инстанции, поддержанным кассационным судом, Обществу было отказано в оспаривании постановления ГИН г. Москвы в связи с тем, что договор аренды не предусматривал возможность использования земельного участка для указанных (пусть и второстепенных) целей.

ВС РФ отменил судебные акты по делу и указал, что использование земельного участка по вспомогательным видам использования (в тех случаях и пределах, когда это допускается законом) является правомерным и без внесения изменений в договор аренды.

Комментарий:

Это долгожданное определение, которое исправляет анекдотическую ситуацию, сложившуюся по вопросу вспомогательных видов использования.

Напомню, в соответствии с ГрК РФ вспомогательные виды использования применительно к различным территориальным зонам устанавливаются в ПЗЗ, при этом вспомогательный вид может применяться только с вместе с основным ВРИ. В ряде случаев ПЗЗ устанавливают также дополнительные условия применения вспомогательных видов использования (например, в ПЗЗ г. Москвы приведен перечень допустимых вспомогательных ВРИ, а также установлено, что для указанных целей может использоваться не более 25% от общей площади объектов, расположенных на земельном участке – пп. 4 п. 3.3.5 Общей части ПЗЗ г. Москвы).

Ранее судебная практика защитила собственников земельных участков от привлечения их к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ («нецелевое использование земельных участков») в связи с невнесением сведений о вспомогательном виде в ЕГРН (постановление КС РФ от 16.10.2020 № 42-П, определения СКЭС ВС РФ от 01.10.2020 № 310-ЭС20-8733, от 25.01.2021 № 305-ЭС20-14234, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15622, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15616, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15754, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15893).

Затем ВС РФ защитил арендаторов земельных участков в г. Москве от попыток ДГИ г. Москвы взыскать с них неосновательное обогащение в связи с применением вспомогательного вида использование, если данный вид использования являлся более «дорогим» в целях исчисления арендной платы, нежели указанный в ЕГРН (определения СКЭС ВС РФ от 03.02.2022 № 305-ЭС21-19336, от 13.04.2022 № 305-ЭС21-27944, от 27.04.2022 № 305-ЭС21-27824). При этом, в данных определениях напрямую делался вывод о правомерности использования арендуемых участков под вспомогательные виды.

В это сложно поверить, но в Арбитражном суде Московского округа и после этого встречалась судебная практика о привлечении арендаторов участков к административной ответственности по ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы за «использование участка вопреки цели предоставления по договору» в части применения вспомогательных видов использования (постановления Арбитражного суда Московского округа от 29.04.2022 N Ф05-5396/2022 по делу N А40-103668/2021, от 29.04.2022 N Ф05-5980/2022 по делу N А40-69444/2021, от 27.04.2022 N Ф05-5083/2022 по делу N А40-72177/2021-84-520). При этом, для справедливости следует отметить, что в том же суде одновременно имелась и ровно противоположная практика (постановления Арбитражного суда Московского округа от 26.04.2022 N Ф05-3406/2022 по делу N А40-70305/2021, от 26.04.2022 N Ф05-865/2022 по делу N А40-107790/2021, от 02.03.2022 N Ф05-35176/2021 по делу N А40-113860/2021).

Согласно подходу, примененному нижестоящими судами в рассматриваемом деле, с ответственностью по ст. 8.8 КоАП РФ (привлекает Росреестр за использование участка вопреки установленному в ЕГРН ВРИ) проблем действительности нет – они устранены практикой КС РФ и ВС РФ. Но вот со статьей 6.7 КоАП г. Москвы (привлекает Госинспекция г. Москвы за использование участка вопреки цели предоставления по договору) выходит «неувязочка» - эту статью высшие суды упомянуть позабыли. А нарушение разрешенного использования, установленного в ЕГРН, и цели предоставления по договору аренды – это, как ни крути, разные вещи.

К счастью, в данном случае ВС РФ дополнил свою позицию относительно правомерности использования участков по вспомогательным видам использования (т.е., применительно к г. Москве – в размере не более 25% от общей площади ОКСов) указанием на отсутствие необходимости внесения изменений в договор аренды и, как следствие, отсутствие состава административного правонарушения по ст. 6.7 КоАП г. Москвы.

Определение СКЭС ВС РФ от 26.09.2023 № 305-ЭС23-10105 («дело о неактуальных условиях договора аренды»

Тэги: Аренда земельных участков, регулируемая арендная плата

Правовая позиция:

Условия договора аренды публичных земельных участков о порядке определения арендной платы, воспроизводящие положения нормативных правовых актов, не могут применяться после утраты указанными нормативными актами юридической силы.

Краткая история спора:

Между уполномоченным органом и Обществом заключен договор аренды земельного участка, в котором содержалось следующее условие: «В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 11.09.2007 N 793-ПП в случае нарушения срока исполнения обязательств по проектированию и строительству объекта арендная плата увеличивается в два раза за каждые шесть месяцев с даты истечения срока проектирования и строительства объекта до даты фактического завершения проектирования и строительства объекта в установленном порядке».

Спор между сторонами возник по вопросу применения указанного договорного условия с учетом того, что постановлением Правительства Москвы от 05.11.2019 № 793-ПП названное постановление было отменено.

Решением суда первой инстанции спорное условие договора было признано не подлежащим применению. Суды апелляционной и кассационной инстанций приняли сторону уполномоченного органа и признали спорное условие действующим как соответствующее волеизъявлению сторон на дату заключения договора.

ВС РФ отменил судебные акты нижестоящих судов и указал на необходимость учета регулируемого характера арендной платы (т.е., ее независимости от условий договора) в отношении участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Указанный вывод исключает возможность применения спорного условия договора после отмены нормативного акта, его установившего.

Комментарий:

Рассматриваемое дело – продолжение сюжета под названием «регулируемая арендная плата за публичные земельные участки», впервые сформулированного в пп. 17, 19 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73.

Тезис о том, что содержание договора аренды (тем более, заключенного с органом власти) фактически не имеет никакого значения, очень сложно впитывался в коллективный судейский разум, что обусловило наличие значительного количества дел по данной тематике, переданных на рассмотрение ВС РФ. По моим подсчетам, за все время существования СКЭС ВС РФ рассмотрела около 15 дел, суть которых можно выразить одной фразой – «смотри закон, а не договор».

В данном случае речь шла о размере арендной платы, который носил характер санкции за несвоевременное завершение строительства объекта – арендная плата удваивалась каждые 6 месяцев, начиная с даты просрочки ввода объекта в эксплуатацию. ВС РФ посчитал, что с момента отмены нормативного акта, устанавливающего подобную санкцию, спорное условие не подлежит применению.

С одной стороны, если рассматривать спорное условие как устанавливающее размер арендной платы, то с позицией ВС РФ следует согласиться, так как она соответствует концепции «регулируемой арендной платы».

С другой стороны, условие о «повышенной арендной плате» при нарушении обязательства весьма напоминает согласованные «повышенные проценты» в случае просрочки возврата займа, которые по своей природе представляют собой смесь ординарных процентов и неустойки (п. 13 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 N 147). Или «двойную сумму задатка», которая состоит из основного обязательства и штрафа (п. 8 постановления Пленума ВАС РФ от 22.12.2011 № 81). А поскольку «регулируемой» является только арендная плата, а не неустойка, то условия о последней могут формально включаться в договор аренды публичных земельных участков в любом размере (разумеется, с правом суда на снижение по ст. 333 ГК РФ). И отмена нормативных актов, установивших подобное регулирование, никак не влияет на изменение прав и обязанностей по договору.

С учетом сказанного, ВС РФ, на мой взгляд, мог принять и противоположное решение. Но и в таком виде оно тоже выглядит вполне обоснованным.

Определение СКЭС ВС РФ от 23.05.2023 № 303-ЭС22-28346 («дело об изменении арендной платы по договору, заключенному на торгах, в связи с пересмотром кадастровой стоимости»)

Аналогичное дело – определение СКЭС ВС РФ от 19.06.2023 № 303-ЭС22-28706

Тэги: Регулируемая арендная плата, заключение договора аренды на торгах (аукционе), признание торгов несостоявшимися, пересмотр кадастровой стоимости

Правовая позиция:

В случае заключения договора аренды земельного участка с единственным участником торгов, подавшим заявку, размер арендной платы устанавливается в размере начальной цены торгов. В случае пересмотра кадастровой стоимости размер арендной платы пересмотру не подлежит.

Краткая история спора:

Между уполномоченным органом и обществом, признанным единственным участником торгов, заключен договор аренды земельного участка с условием о внесении арендной платы в размере начальной цены торгов – 1,1 млн руб. в год.

В связи с последующим пересмотром кадастровой стоимости по административному исковому заявлению Общества (в суде общей юрисдикции) Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о пересчете арендной платы по ставке 1,5% от новой кадастровой стоимости.

Нижестоящие суды, ссылаясь на то, что в данном случае договор заключен не по результатам торгов (так как торги были признаны несостоявшимися), в связи с чем арендная плата является регулируемой, удовлетворили исковые требования Общества.

ВС РФ отменил судебные акты по делу, указав, что заключение договора с единственным участником торгов влечет те же правовые последствия, что и заключение договора с победителем торгов (т.е., в таком случае арендная плата не является регулируемой, а устанавливается по итогам торгов).

Комментарий:

Фактически позиция нижестоящих судов основывалась на том, что регулируемая арендная плата не применяется к договорам, «заключенным по результатам торгов», а в данном случае торги были «признаны несостоявшимися».

Подобная игра слов привела суды к выводу о том, что начальная цена торгов, по которой договор аренды заключается с единственным участником, фактически не имеет значения, поскольку в таком случае должна применяться регулируемая арендная плата. Такая позиция, разумеется, не имеет под собой никаких нормативных и логических оснований.

Применительно к земельным правоотношениям, а также к делам о несостоятельности (банкротстве) понятие «признание торгов несостоявшимися» при наличии одного участника торгов фактически вводит в заблуждение, поскольку в указанном случае применяются правовые последствия как заключения договора, так и его незаключения (см. определение СКЭС ВС РФ от 29.06.2023 № 307-ЭС21-13921(3,4)). В отличие, к примеру, от законодательства об исполнительном производстве (ст. 92 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ), где опции заключения договора с единственным участником торгов вовсе нет.

В таких условиях формулировка п. 5 ст. 447 ГК РФ «Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Иные основания признания торгов несостоявшимися устанавливаются законом» гораздо лучше бы звучала как «В случаях, предусмотренных законом, аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися».

Наконец, в рассматриваемом деле обращает на себя внимание то, что, учитывая вышеизложенное, суд общей юрисдикции вообще не должен был рассматривать административный иск общества об оспаривании кадастровой стоимости земельного участка (п. 6 постановления ВС РФ от 30.06.2015 № 28), если отсутствовало иное обоснование интереса в пересмотре кадастровой стоимости.

Определение СКЭС ВС РФ от 05.06.2023 № 305-ЭС23-165 («дело о расторжении договора аренды в связи с признанием отсутствующим права собственности на объект капитального строительства»)

Тэги: аренда земельных участков, признание зарегистрированного права отсутствующим, некапитальные объекты

Правовая позиция:

В случае признания отсутствующим зарегистрированного права собственности на объект недвижимости договор аренды, заключенный в целях эксплуатации такого объекта недвижимости, подлежит расторжению.

Краткая история спора:

ДГИ г. Москвы обратился с иском о расторжении договора аренды земельного участка, заключенного в целях эксплуатации объектов недвижимости, в связи с признанием отсутствующим права собственности арендатора на объекты недвижимости (по причине их некапитального характера).

Суды нижестоящих инстанций отказали в иске, сославшись на отсутствие существенных нарушений договора со стороны ответчика.

ВС РФ отменил судебные акты, указав на несоответствие цели договора (эксплуатация объектов недвижимости) его фактическому пользованию (использование некапитальных объектов). Поскольку исключительное право на предоставление земельных участков в аренду предоставлено лишь собственникам объектов капитального строительства, владелец некапитальных объектов подобным правом не обладает.

Комментарий:

Верховный Суд РФ обращается к решению данной проблемы через существенное нарушение условий договора (ст. 450, 615 ГК РФ) – как если бы раньше арендатор использовал участок по назначению (для эксплуатации объектов недвижимости), а теперь (после принятия решения суда о признании права отсутствующим) вдруг начал нарушать договор.

На самом деле речь идет, конечно, об изначальной юридической невозможности исполнения договора (поскольку само по себе наличие записи об объекте в ЕГРН не свидетельствует о статусе объекта как недвижимой вещи). Использовать участок для эксплуатации объекта недвижимости было невозможно с самого начала, а решение суда просто констатировало данный факт и привело ЕГРН в соответствие с действительным положением вещей.

В таких условиях имеет место «изначальная перманентная невозможность, носящая фактический характер», которая, как указывается в Глоссе (стр. 1383-1384, том «Исполнение и прекращение обязательств») служит основанием для признания договора мнимым (при осведомленности обеих сторон) либо действительным и порождающим договорную ответственность осведомленного должника перед неосведомленным кредитором (при осведомленности только должника).

В данном случае, по всей видимости, ВС РФ решил пойти по более простому пути (через концепцию нарушения договора), что, впрочем, вряд ли как-то существенно повлияло на фактический результат спора.

Определение СКЭС ВС РФ от 31.05.2023 № 309-ЭС22-29534 («дело о выкупе земельного участка с/х назначения, включенного в границы населенного пункта»)

Тэги: земли сельскохозяйственного назначения, предоставление земельных участков

Правовая позиция:

Включение земельного участка с/х назначения в границы населенного пункта, с установлением в градостроительном регламенте иного использования земельных участков, исключает возможность выкупа такого участка по пп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ (при этом, не имеет значения действующий ВРИ земельного участка).

Для предоставления земельных участков в собственность на основании пп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ необходимо установить фактическое использование участка в целях с/х производства, при этом сенокошение (очистка участка от сорной растительности) не является достаточным выводом о наличии с/х производства.

Краткая история спора:

Арендатор земельного участка из состава земель с/х назначения обратился в уполномоченный орган с заявлением о приобретении участка в собственность на основании пп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ (в связи с надлежащим использованием такого участка по договору аренды в течение трех и более лет).

Уполномоченный орган отказал в выкупе со ссылкой на включение участка в земли населенных пунктов, а также отнесение участка в соответствии с генеральным планом к функциональной зоне жилищного строительства.

Суды нижестоящих инстанций удовлетворили требование Общества об оспаривании отказа уполномоченного органа, указав на то, что вид разрешенного использования участка по-прежнему предусматривает осуществление с/х деятельности.

ВС РФ отменил судебные акты по делу, сославшись на изменение целевого назначения земель (включение участков в границы населенных пунктов, с включением их в состав жилых территориальных зон). Кроме того, ВС РФ указал на отсутствие доказательств надлежащего использования заявителем участка для с/х использования (на нем осуществлялось только сенокошение; основной вид деятельности арендатора в соответствии с ЕГРЮЛ – жилищное строительство).

Комментарий:

Данная позиция (ранее она была закреплена в п. 8 Обзора Президиума ВС РФ от 23.12.2020) представляется небесспорной.

В статье 39.16 ЗК РФ, которую судебная практика зачастую трактует как исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, такого основания, как изменение категории земель или изменение градостроительного регламента, нет.

Получается, что ВС РФ увидел правовой пробел (и, видимо, даже некоторую недобросовестную «схему») в ситуации, когда участок с/х назначения приобретается в аренду для с/х использования, а затем по согласованию с уполномоченным органом переводится в состав населенных пунктов для жилой застройки, после чего (по истечении 3 лет аренды) выкупается арендатором. Тем самым, по мнению ВС РФ, видимо, происходит обход требования об обязательности проведения торгов для осуществления жилищного строительства.

Вместе с тем, если исходить из наличия подобного недобросовестного сговора арендатора и муниципалитета, то ничто не мешает перевести участок в земли населенных пунктов после его выкупа (если у кого-то и были такие мысли, то, очевидно, именно так с учетом этой практики теперь и будут делать).

Таким образом, предложенное решение никоим образом не решает проблему. Если действительно стоит задача не допускать необоснованного перевода земель с/х назначения под застройку, то она должна решаться на уровне контроля за решениями о таком переводе (т.е., в рамках судебной проверки решений об утверждении/изменении генеральных планов), с возможностью проверки не только формального соблюдения процедуры, но и целесообразности принятия решения (как это красиво расписано в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21), а не путем отказа в выкупе земельных участков по основаниям, не предусмотренным законом.

При неукоснительном соблюдении предложенного ВС РФ подхода, напротив, велика вероятность ущемить права добросовестного арендатора земель с/х назначения (если уполномоченный орган, чтобы не допустить выкуп участка, специально переведет участок в земли населенных пунктов). Схожее поведение уполномоченные органы демонстрировали ранее по спорам о выкупе недвижимого имущества субъектами малого и среднего предпринимательства (на основании Федерального закона № 159-ФЗ), когда после поступления заявления о выкупе имущество искусственно передавалось в оперативное владение муниципального учреждения, что являлось формальным основанием для отказа в выкупе (напр., определение СКЭС ВС РФ от 28.08.2014 № 305-ЭС14-101).

Если же ВС РФ действительно имел в виду, что после выкупа участка его арендатор не сможет осуществлять сельскохозяйственную деятельность в связи с тем, что по Генплану участок включен в зону застройки, то это не соответствует собственной практике ВС РФ, основанной на ст. 85 ЗК РФ и ст. 36 ГрК РФ, о преимуществе прежнего ВРИ участка перед изменившимся градрегламентом (п. 6 Обзора практики, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018). Сама же допустимость наличия земель с/х использования в составе населенных пунктов напрямую предусмотрена п. 11 ст. 85 ЗК РФ.

Наконец, необоснованным выглядит и переложение бремени доказывания надлежащего использования участка на заявителя

В силу пп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ предоставление земельных участков в собственность осуществляется «при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае».

Таким образом, воля законодателя была ясно сформулирована таким образом, что возражение о ненадлежащем использовании должно быть аргументировано уполномоченным органом ссылкой на итоги государственного земельного контроля (но никак не выявлено самим судом со ссылкой на выписку ЕГРЮЛ и «пояснения представителя», как в рассматриваемом случае).

Определение СКЭС ВС РФ от 18.05.2023 № 310-ЭС22-28617 («дело о ранее возникшем праве ПБП»).

Тэги: фактическое землепользование, право постоянного (бессрочного) пользования, земельный налог

Правовая позиция:

В случае если право постоянного (бессрочного) пользования перешло к лицу в порядке универсального правопреемства, то такое лицо является плательщиком земельного налога независимо от того, зарегистрировано ли указанное право в ЕГРН, в связи с чем с него не может быть взыскано неосновательное обогащение за фактическое землепользование

Краткая история спора:

Земельный участок был предоставлен в 1993 году на праве постоянного (бессрочного) пользования правопредшественнику ответчика. Впоследствии (в 1994 году) указанное право перешло к ответчику (хозяйственному обществу) в порядке универсального правопреемства.

Администрация обратилась с иском о взыскании с ответчика стоимости фактического землепользования в размере арендной платы.

Суды нижестоящих инстанция удовлетворили иск, сославшись на отсутствие у ответчика (хозяйственного общества) права постоянного (бессрочного) пользования, в связи с чем он обязан оплачивать пользование земельным участком по ставкам, установленным для арендной платы.

ВС РФ не согласился с данным подходом, признав наличие у ответчика ранее возникшего права ПБП, в связи с чем тот является плательщиком земельного налога, и обязательство по оплате фактического пользования землей отсутствует.

Комментарий:

Нижестоящие суды, по всей видимости, перепутали фактические обстоятельства дела с другой распространенной ситуацией – когда лицо, обладающее правом постоянного (бессрочного) пользования, отчуждает имущественный комплекс, расположенный на земельном участке, в пользу приобретателя, к которому в силу ст. 552 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ переходят права на земельный участок, однако которое в силу ст. 39.9 ЗК РФ (ранее – ст. 20 ЗК РФ) не может обладать земельным участком на праве ПБП. В таком случае с приобретателя участка действительно подлежит взысканию плата за фактическое землепользование в размере арендной платы вместо уплаты земельного налога (постановление Президиума ВАС РФ № 8251/11 от 15.11.2011, № 12790/13 от 17.12.2013, определения СКЭС ВС РФ от 19.12.2017 № 306-ЭС17-13791, от 30.03.2021 N 308-ЭС19-27506).

Отличиями данной ситуации являются следующие обстоятельства: а) переход права произошел в порядке универсального, а не сингулярного правопреемства, б) переход права произошел до вступления в силу Земельного кодекса (30.10.2001), который впервые установил ограничения на предоставления земельных участков в пользу коммерческих организаций.

При этом, решающее значение, очевидно, имеет именно второй фактор, поскольку если бы реорганизация в форме преобразования произошла после 30.10.2001, то созданное хозяйственное общество также не могло бы «унаследовать» право ПБП.

Поскольку право ПБП в данном случае законно возникло у хозяйственного общества в тот период, когда законом не были предусмотрены какие-либо ограничения на предоставление участков в пользу таких обществ, и после вступления в силу ЗК РФ права на земельный участок не переходили, то общество действительно является обладателем ранее возникшего права ПБП и обязано уплачивать земельный налог, несмотря на отсутствие записи в ЕГРН (п. 4 постановления Пленума ВАС РФ от 23.07.2009 № 54).

Темы и теги

Россия Экономика и Бизнес

ВС земельный предоставление участок КРТ объект строительство определение скэс Арбитражный суд право