Перспективы изъятия земельного участка для госнужд у Минобороны // Обзор дела, которое рассмотрит экономическая коллегия ВС

1 февраля экономическая коллегия Верховного суда (ВС) передала на пересмотр весьма примечательный спор, который заслуживает внимания юристов, интересующихся вопросами земельного права (дело № А40-185034/2022).

В этом деле затрагивается вопрос изъятия участка для госнужд. Эта категория споров находится в поле изучения юристов Правового центра "Два М". Однако в отличие от классических споров об изъятии земельных участков рассматриваемое дело характерно тем, что спорный участок изымается для госнужд не у граждан или юридических лиц, а у государства.

В деле Росавтодор издал распоряжение об изъятии для госнужд участка, принадлежащего Минобороны. Полагая указанное распоряжение незаконным, министерство обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с соответствующим заявлением.

Первая инстанция, апелляция и кассация не увидели оснований для удовлетворения заявления Минобороны. Верховный суд передал дело на рассмотрение в экономколлегию. Рассмотрение кассационной жалобы министерства назначено на 12 марта.

Позиция нижестоящих инстанций сводилась к тому, что со стороны Росавтодора нарушений процедуры изъятия участка допущено не было. Поскольку Росавтодор наделен полномочиями на изъятие участка, вопреки доводам заявителя, согласия Минобороны в указанном случае не требовалось.

Позиция Верховного суда:

Характерная особенность определения заключается в том, что оценка доводов, изложенных в кассационной жалобе, Верховным судом не произведена. Кроме того, ВС не указал какое именно обстоятельство послужило основанием для передачи дела на пересмотр. К доводам жалобы, на которые обратил внимание Верховный суд и которые подлежат оценке коллегией, относятся следующие:

1. Изъятие участка у одного федерального органа для нужд другого федерального органа законом не предусмотрено. В указанном случае вопрос изъятия участка должен быть разрешен в плоскости публично-правовых отношений.
2. Спорный участок является ограниченным в обороте, поскольку занят зданиями, сооружениями, в которых ведется деятельность вооруженных сил. Изъятие участка, уже изъятого из гражданского оборота, недопустимо.
3. В оспариваемом распоряжении отсутствуют сведения об изъятии капитального объекта, расположенного на изымаемом участке.
4. Процедура изъятия участка нарушена, поскольку срок на ее реализацию составляет 6 лет с даты утверждения проекта планировки территории, предусматривающего изъятие участка.
5. Собственник земельного участка – Российская Федерация — не получил уведомление об изъятии;
6. При утверждении проекта планировки территории не производилось его согласования с Минобороны.

Вероятно, основным мотивом для рассмотрения дела является его политическая ангажированность. Полагаю, что при всех вводных мало у кого возникнут сомнения, чьи интересы имеют приоритет, а следовательно, – большую поддержку со стороны государства. Представляется, что названное обстоятельство определит исход рассмотрения кассационной жалобы.

Тем не менее, ниже будут рассмотрены основные доводы, изложенные в жалобе Минобороны. Для наглядности представляется целесообразным разбить доводы министерства на имеющие политический подтекст и, значит, не влекущие за собой большого значения для правоприменительной практики в случае их принятия Верховным судом, а также юридические, то есть доводы, которые могут быть использованы и в иных делах об изъятии участка, в том числе принадлежащего частному лицу.

Политические доводы:

Особняком выделим доводы министерства о невозможности изъятия участка одним федеральным органом у другого, а также о том, что спорный участок является ограниченным в обороте. Представляется, что именно указанные доводы могут послужить основанием для отмены судебных актов нижестоящих инстанций. Однако абстрагировавшись от политического характера дела, разумно было бы предположить, что названные доводы несостоятельны.

Так, изъятие участков, находящихся в публичной собственности и переданных на ограниченном вещном праве, не является большой редкостью. Более того, судебной практике известны случаи изъятия участков у Минобороны, в которых иинистерством безрезультативно приводились аналогичные доводы[1].

Также представляется, что факт изъятия участка из оборота не может служить препятствием его изъятию для госнужд. Согласно п. 2 ст. 27 Земельного кодекса изъятые из оборота участки не могут предоставляться в частную собственность. Расширительного толкования указанной нормы, в контексте запрета на изъятие таких участков для государственных или муниципальных нужд, судебной практикой ранее не производилось.

Кроме того, встречаются судебные акты, прямо допускающие изъятие участков, которые изъяты из оборота. Так, в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.07.2021 N Ф08-6455/2021 по делу N А32-48527/2020 суд подтвердил право Управления Росавтодора на изъятие участка, принадлежащего Министерству обороны и являющегося изъятым из оборота, поскольку даже после изъятия участок остается в федеральной собственности.

Юридические доводы:

I. Первый довод, заслуживающий внимания, основан на том, что в оспариваемом распоряжении Росавтодора не указан капитальный объект – дорога, который расположен на участке.

Оставим за скобками вопрос, является ли дорога самостоятельным объектом недвижимости. По общему правилу замощения участка, в т.ч. дорожным полотном, не признаются отдельными недвижимыми вещами, а являются составной частью участка[2]. В тоже время дорога, которая отвечает определению автомобильной дороги, данному в п. 1 ст. 3 Закона об автомобильных дорогах, т.е. в состав которой входят элементы, создающиеся с соблюдением порядка, установленного для создания объектов недвижимости, вероятно, признается недвижимой вещью[3].

На практике не являются редкими случаи, когда в решении об изъятии земельного участка уполномоченный на изъятие орган не включает объекты недвижимости, расположенные на этом участке. Как правило к таким объектам относятся здания или сооружения, сведения о границах которых в ЕГРН отсутствуют, а потому они не "привязаны" к участку. Кроме того, зачастую учету не подлежат инженерные сети, плоскостные сооружения и прочие объекты недвижимости.

Вместе с тем судами сформирована позиция, согласно которой отсутствие решения об изъятии участка (его части) или несоблюдение процедуры изъятия участка само по себе не лишает правообладателя права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества[4].

Иными словами, отсутствие в решении об изъятии сведений об изымаемом объекте недвижимости предоставляет право требовать возмещение убытков за его изъятие. При этом препятствовать изъятию указанное обстоятельство, скорее всего, не будет. Судебной практикой подтверждается, что в аналогичных ситуациях рыночная стоимость неучтенного в решении об изъятии имущества определяется в суде[5].Подробно это было рассмотрено в статье моего коллеги.

II. Заслуживает внимание довод Минобороны об истечении 6-летнего срока на изъятие участка с момента утверждения проекта планировки, предполагающего изъятие.

Как следует из определения ВС о передаче дела на пересмотр, проект планировки территории, предусматривающий изъятие участка, утвержден в 2014 году. В свою очередь оспариваемое решение вынесено Росавтодором в 2021 году, то есть за истечением срока действия проекта планировки территории.

Действительно в соответствии с п. 3 ст. 56.3 ЗК решение об изъятии может быть принято в течение шести лет со дня утверждения проекта планировки, предусматривающего размещение объектов, для которых необходимо изъятие участка. Корреспондирует указанной норме положение ч. 12.6 ст. 45 ГрК, согласно которой действие проекта планировки, предусматривающего изъятие участка, прекращается в указанной части, если в течение 6 лет со дня его утверждения не принято решение об изъятии.

Между тем указанные положения дополнили Земельный и Градостроительный кодекс в связи с принятием Федерального закона от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно п. 15 ст. 26 Закона части 12.4 – 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса не применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. При рассмотрении споров об оспаривании решений об изъятии участков, вынесенных на основании "просроченных" проектов планировки территории, суды учитывают указанную норму[6].

III. Одним из оснований для отмены оспариваемого распоряжения Росавтодора, по мнению Минобороны, является то обстоятельство, что при изъятии спорного участка не был уведомлен его собственник – Российская Федерация.

Так, пп. 3 п. 10 ст. 56.6 ЗК предусмотрено, что решение об изъятии участка должно быть направлено его правообладателям в течение 10 дней.

Вопрос необходимости уведомления собственника участка – государства при наличии правообладателей на ограниченном вещном праве неоднократно рассматривался в судебной практике. Однако суды приходили к выводу, что действующим законодательством соответствующее требование не предусмотрено[7].

IV. Довод о том, что при утверждении проекта планировки территории не производилось его согласование с Минобороны как правообладателем участка является не принципиальным, поскольку ни земельным, ни градостроительным законодательством соответствующей обязанности на уполномоченные органы не возлагается. Документация по планировке территории подлежит лишь согласованию с публичными органами на предмет соответствия такой документации действующему законодательству.

Что в итоге?

В итоге каких-то серьезных юридических оснований для отмены нижестоящих судебных актов не усмотрено. Разумеется, фактологию дела возможно подсмотреть лишь из судебных актов, что не исключает наличие какого-либо упущенного обстоятельства, которое может повлиять на решение ВС.

Однако представляется, что в действительности возможный вывод Судебной коллегии по экономическим спорам о незаконном изъятии участка у Минобороны может быть мотивирован приоритетом одних публичных интересов над другими. Разумеется, такой вывод не несет за собой какой-либо ценности для практикующих юристов, а предстоящее определение экономической коллегии навряд ли можно будет признать революционным, поскольку как бы дело не было разрешено, скорее всего, какого-либо существенного переворота судебной практики по спорам об изъятии участков для государственных или муниципальных нужд не произойдет.

[1] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2022 N 15АП-16567/2022 по делу N А32-53639/2021; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.07.2021 N Ф08-6455/2021 по делу N А32-48527/2020.

[2] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 30.09.2015 N 303-ЭС15-5520 по делу N А51-12453/2014.

[3] Письма Минэкономразвития России от 02.05.2017 N ОГ-Д23-5242, от 11.07.2014 N Д23и-2426.

[4] Пункт 4 "Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015).

[5] Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.06.2022 N Ф09-4653/20 по делу N А50-18202/2019, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.01.2024 N Ф03-6020/2023 по делу N А59-5459/2022.

[6] Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.03.2017 N Ф06-18260/2017 по делу N А55-10281/2016; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 03.11.2017 N Ф09-6197/17 по делу N А71-16362/2016; постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18.03.2020 N Ф10-453/2020 по делу N А08-11576/2018.

[7] Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2023 N 10АП-4989/2023, 10АП-4992/2023 по делу N А41-72361/2021; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2023 N 09АП-26589/2023 по делу N А40-203176/2022; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2022 N 15АП-16567/2022 по делу N А32-53639/2021.