Перераспределение земельных участков

Перераспределение земельного участка представляет собой один из способов образования участков, который может быть использован правообладателями в различных целях в зависимости от конкретного случая перераспределения. Так, механизм перераспределения используется в целях устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию, в целях увеличения площади участков, предназначенных для ИЖС, ЛПХ, садоводства, огородничества (подробнее об особенностях такого увеличения читайте в моей следующей статье).

В данной статье, основываясь на практике Правового центра ДВА М, анализе законодательства и судебно-арбитражной практике, я расскажу о различных случаях перераспределения участков, об отличиях между ними и о том, чем может быть полезен механизм перераспределения для правообладателей участков. В том числе - в контексте практических задач по увеличению площади участков.

Случаи (виды) перераспределения земельных участков

Анализ норм законодательства, посвященных рассматриваемому правовому механизму, позволяет выделить несколько ситуаций перераспределения:

1. Между частным участком и публичными участком (землями)

В соответствии с земельным законодательством (п. 1 ст.39.28 ЗК РФ) перераспределение земель/участков, находящихся в публичной собственности, и частных участков, допускается в следующих случаях:

• перераспределение участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории – осуществляется в целях приведения границ участков в соответствие с проектом межевания территории (ПМТ) (пп.1);
• перераспределение земель, участков - в целях приведения границ участков в соответствие с утвержденным ПМТ для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь частного участка увеличивается до установленных предельных максимальных размеров (пп.2);
• перераспределение участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ЛПХ, ИЖС и т.д., при условии, что площадь частного участка увеличивается до установленных предельных максимальных размеров (пп.3);
• земельные участки образуются для размещения ОКС, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ (федеральные и иные объекты), в том числе в целях изъятия участков для публичных нужд (пп.4).

Наибольший интерес для правообладателей участков представляют случаи перераспределения участков ИЖС (пп. 3), а также иных (используемых в предпринимательских целях) участков (пп.2)[1].. Остальные же случаи встречаются редко.

Отмечу, что в Москве и Московской области имеется процедура увеличения участка, предоставленного для эксплуатации  здания, схожая по целям с перераспределением,  хотя технически им не являющаяся. А именно – формирование дополнительного участка для эксплуатации здания[2]. Данная процедура осуществляется на основании  утверждённого проекта межевания, предусматривающего наличие образуемого участка.

1.1. Перераспределение участков в целях устранения недостатков

Как следует из положений ст. 39.28 ЗК РФ, перераспределение частных участков не ИЖС имеет установленный законом целевой характер, а именно, может осуществляться исключительно в целях приведения границ частного участка в соответствие с ПМТ для устранения недостатков, препятствующих рациональному землепользованию участков. То есть данная процедура не предназначена для увеличения площади участка, некоторое увеличение площади возможно лишь как «дополнительный» эффект при устранении нарушений. Это и является главным отличием перераспределения участков не ИЖС от участков ИЖС (перераспределение последних фактически возможно в любом случае, при условии отсутствия оснований для отказа). Приведенный тезис подтверждается и судебной практикой[3]. В частности, в пункте 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019 указано: «при решении вопроса о правомерности перераспределения земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, необходимо установить наличие оснований для перераспределения, указанных в п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, а также отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, перечисленных в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ».

Верховный суд подчеркнул, что перераспределение по основанию подпункта 2 п.1 ст.39.28 ЗК РФ (перераспределение участков не ИЖС) требует установления одновременно трех условий:

• в результате перераспределения границы земельных участков должны приводиться в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;
• целью перераспределения должно служить исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы;
• размер увеличившегося земельного участка не должен превышать установленные пределы.

Более того, в обзоре отмечено, что основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении участков подлежат рассмотрению лишь в случае, если существуют основания для осуществления перераспределения, указанные в п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ.

Также в многочисленных актах арбитражных судов выражена позиция о том, что заявление о перераспределении участков в отсутствии обстоятельств, свидетельствующих об устранении недостатков, фактически направлено на получение участка в собственность в обход, предусмотренных законом процедур[4].

Например, в постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2023 N 10АП-10711/2023 по делу N А41-18960/2022 указано: «…обществом не представлено доказательств того, что основанием для перераспределения земельного участка является существование в настоящее время вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, для цели исключения которых оно должно осуществляться за счет земель, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности.

… Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что испрашиваемое перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в рассматриваемом случае не отвечает основаниям перераспределения, предусмотренным в ч. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, поскольку, по сути, требования общества направлены на представление в собственность земельного участка с кадастровым номером 50:12:0100135:85 в обход процедуры предусмотренной, законом (ч. 1 ст. 39.3 ЗК РФ)».

Данный правовой подход вполне обоснован, так как иное означало бы возможность на более выгодных условиях (по льготной цене и без проведения торгов) получать участки увеличенной площади  в собственность или долгосрочную аренду, что нарушало бы права и интересы потенциальных приобретателей публичных земель, лишенных возможности приобрести участки[5].

Соответственно, если правообладатель частного участка не ИЖС преследует лишь цель увеличения его площади, механизм перераспределения не может быть использован, так как необходимо наличие совокупности трех обстоятельств, перечисленных выше (приведение границ в соответствии с ПМТ, устранение недостатков, не превышение максимального размера). Между тем, стоит также отметить, что понятия «вклинивание», «вкрапливание», «изломанность границ», «чересполосица» законодательством не определены, скорее носят оценочный характер, что может быть использовано в пользу правообладателей при обосновании наличия оснований к перераспределению.

1.2. Перераспределение, не связанное с устранением недостатков землепользования  

Перераспределение участков возможно и для целей, не связанных с устранением вклинивания, вкрапливания и т.д., а именно, при изъятии участков для государственных или муниципальных нужд.

В частности, участки могут перераспределяться в случае их образования в целях реализации положений Закона от 05.04.2013 N 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту РФ - городу Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», то есть для размещения на присоединенных территориях объектов федерального или регионального значения.

Представляется, что такая ситуация возможна, например, в случаях, когда часть частного участка подлежит изъятию, а к оставшейся части ввиду невозможности эксплуатации объекта присоединяется публичный участок. 

Стоит отметить, что в случаях перераспределения участков в целях реализации положений данного закона кадастровые работы осуществляются на основании решения об изъятии и не требуют согласия правообладателя.

Кроме того, законодательством предусмотрен случай перераспределения, не указанный в ЗК РФ.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», если для размещения сооружений, которые могут находиться на участке на основании публичных сервитутов, были образованы земельные участки, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования или права аренды таких участков на публичный сервитут такие участки могут быть перераспределены, в том числе, с участками, находящимися в частной собственности.

К указанному виду перераспределения не применяются ограничения, предусмотренные пунктами 1 статьей 39.27, 39.28 ЗК РФ, а также не взымается плата за увеличение площади участка.

2. Между публичными участками (землями)

Данная категория перераспределения представляет интерес лишь в той части, в которой касается прав частных лиц и организаций – такое возможно при перераспределении публичного земельного участка, предоставленного частным лицам и организациям, с публичными участками (землями). Однако и в этом случае перераспределение носит сугубо целевой характер и призвано привести границы участка в соответствии с утвержденным ПМТ для устранения вклинивания, вкрапливания и т.д.

В иных случаях перераспределение публичных участков не касается прав частных лиц, так как условием такого перераспределения является отсутствие обременений участков правами третьих лиц (пп 1,2 п.1 ст. 39.27 ЗК РФ), то есть имеют место отношения исключительно между государственными или муниципальными органами.

3. Между частными участками

Перераспределение между частными участками осуществляется на основании соглашения между собственниками, которое должно содержать сведения, необходимые для образования участка, то есть для постановки его на кадастровый учет, и госрегистрации прав на него (распределение площадей, сведения о вновь образуемых участках, о координатах участков и т.д.). Грубо говоря, такой вид перераспределения фактически представляет собой куплю-продажу участков, не требует согласования с уполномоченными органами.

Какие-либо существенные препятствия могут возникнуть лишь на стадии осуществления регистрационно-учетных действий в Росреестре, например, в связи с нарушением общих требований к образуемым участкам, да и в целом правообладатели могут столкнуться с необоснованными отказами Росреестра, наличие которых, к сожалению, очень частое явление. Между тем, такие отказы могут быть легко оспорены юристами.

Процедура перераспределения земельных участков

Перераспределение публичных участков/земель между собой, а также частных участков между собой осуществляется, в первом случае, на основании соглашения между уполномоченными органами, во втором, на основании соглашения собственников участков – частных лиц, организаций.

Перераспределение публичного участка и участка частного (как ИЖС, так и не ИЖС) осуществляется в соответствии с утвержденным ПМТ, при этом учитывая, целевой характер перераспределения участков не ИЖС, наличие ПМТ является обязательным условием. Перераспределение же участков ИЖС может осуществляться на основании схемы расположения участка при отсутствии утвержденного ПМТ.

В целях перераспределения участка правообладатель обращается с соответствующим заявлением в уполномоченный орган, который при отсутствии оснований для отказа (в зависимости от того, на основании какого документа осуществляется перераспределение) принимает решение об утверждении схемы или направляет согласие на перераспределение в соответствии с ПМТ.

После чего вновь образованный участок в увеличенной площади ставится на кадастровый учет, собственник участка и уполномоченный орган подписывают соглашение о перераспределении, на основании которого гражданин или организация регистрируют право собственности на участок.

Плата за увеличение участка

Если в следствие перераспределения происходит увеличение площади частного участка, то присоединяемая площадь приобретается в собственность за плату, которая за федеральные участки рассчитывается как 15% от кадастровой стоимости федерального участка, за региональные и участки неразграниченной собственности плата определяется субъектом РФ (в МО - 50%, в Москве плата определяется как разница между кадастровой стоимостью участка после увеличения и до). В случаях изъятия, плата определяется на основании установленной рыночной стоимости части участка, подлежащей передаче в частную собственность.

При этом размер платы может быть пересчитан в связи со снижением кадастровой стоимости участка по решению суда или комиссии. В судебной практике встречаются такие прецеденты[6].

Так, Арбитражный суд Дальневосточного округа в деле А73-4977/2018, отклоняя довод Департамента о недопустимости пересчета платы за перераспределение, отметил, что в результате перераспределения участков происходит не только увеличение первоначального участка, но и прекращение права публичной собственности на землю путем перехода соответствующей ее части в частную собственность, и поскольку плата за такое приобретение публичной земли по специальной процедуре (путем перераспределения) рассчитывается исходя из кадастровой стоимости, то в случае ее изменения по правилам абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности (снижение стоимости по решению суда или комиссии) такая плата должна определяться с учетом новой кадастровой стоимости.

В каких случаях в перераспределении могут отказать:

• отсутствуют основания перераспределения;
• отсутствуют письменные согласия залогодержателей, арендаторов исходных участков;
• на частном участке, образуемом при перераспределении, будут расположены объекты третьих лиц;
• перераспределяемые участки ограничены в обороте, изъяты или зарезервированы для публичных нужд;

Перечень изъятых и ограниченных в обороте участков определен в статье 27 ЗК РФ. К числу изъятых отнесены участки, занятые федеральными объектами (заповедники, объекты вооружённых сил РФ и т.д.), к ограниченным в обороте участками относятся участки в пределах ООПТ, земли лесного фонда, участки с водными объектами, занятые ОКН, расположенные в 1-ом поясе ЗСО и т.д.

• имеется потенциальное отчуждение перераспределяемых участков другим лицам, а именно: участки являются предметом аукциона, или в отношении них имеется действующее решение о предварительном согласовании предоставления, или поданы заявления о (предварительном) предоставлении, по которым не приняты решения;
• в результате перераспределения площадь частного участка будет превышать максимальный допустимый размер;
• должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым к образуемым участкам;

К таким требованиям закон относит соблюдение предельных максимальных и минимальных размеров участков; запрет на пересечение границ образуемых участков с границами населенных пунктов; недопущение вклинивания, вкрапливания и т.д.; недопущение невозможности использования участков в соответствии с разрешенным использованием; запрет на пересечение участка нескольких территориальных зон.

• если из земель, которые перераспределяется с частным участком, возможно образование самостоятельного участка;

Возможность образования самостоятельного участка определяется соблюдением требований к образуемым участкам.

• границы частного участка подлежат уточнению;

С данным основанием для отказа правообладатели участков сталкиваются довольно часто, так как раньше при постановке на кадастровый учет точные границы не определялись. Необходимость утончения границ может быть связана с реестровой ошибкой, с превышением максимальной допустимой погрешности в координатах границ и т.д. Подробнее о процедуре уточнения читайте в моей следующей статье.

• имеются основания для отказа в утверждении схемы участка;

Основания отказа в утверждении схемы определены пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ, в числе которых несоблюдение формы, формата схемы, образование участка должно осуществляться на основании ПМТ и иные. Стоит также отметить, что в городе Москве в соответствии с Законом от 27.12.2019 N 455-ФЗ могут быть предусмотрены дополнительные основания для отказа в утверждении схемы.

 

Заключение

В зависимости от конкретной ситуации перераспределение участков может быть использовано как для более эффективного землепользования и устранения недостатков землепользования, так и для увеличения площади земельных участков. При грамотном правовом подходе цели правообладателей как по увеличению площади участка, так и устранению недостатков землепользования посредством данного правового института могут быть решены максимально эффективно.

 

 

---

[1] Далее по тексту для удобства – «участки не ИЖС».

[2] Ст. 24 Федеральный закон от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

[3] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18 октября 2018 г. по делу N 303-ЭС18-3686, от 03.04.2023 N 310-ЭС23-2548 по делу N А14-2629/2022, от 13.03.2023 N 301-ЭС23-965 по делу N А43-38063/2021.

[4] Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2021 N 10АП-24118/2021 по делу N А41-58094/2021, от 05.05.2023 N 10АП-3708/2023 по делу N А41-63902/2022; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.10.2022 N Ф02-4215/2022 по делу N А19-23053/2020 (в передаче в ВС РФ отказано), от 19.11.2019 N Ф02-4938/2019 по делу N А58-7850/2017 (в передаче ВС РФ отказано), от 20.08.2019 N Ф02-3471/2019 по делу N А58-11373/2018 (в передаче ВС РФ отказано); Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.09.2023 N Ф04-3917/2023 по делу N А46-11655/2022; от 15.02.2023 N Ф04-321/2023 по делу N А27-1077/2022 и т.д.

[5] Определение Конституционного Суда РФ от 27.10.2022 N 2798-О, Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2023 N 335-О.

[6] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.12.2018 N Ф03-4682/2018 по делу N А73-4977/2018 (Определением Верховного Суда РФ от 29.03.2019 N 303-ЭС19-3255 отказано в передаче дела N А73-4977/2018); от 31.08.2018 N Ф03-3691/2018 по делу N А73-1839/2018 (Определением Верховного Суда РФ от 10.12.2018 N 303-ЭС18-20363 отказано в передаче дела N А73-1839/2018).