Оспаривание нормативных правовых актов: отдельные проблемы правоприменения
Действующим гражданским законодательством установлены способы защиты гражданских прав (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). Среди таких способов выделяется самостоятельный способ - оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами). Реализация данного способа защиты прав и свобод граждан и организаций осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В данном исследовании будет рассмотрена проблема оспаривания нормативного правового акта в соответствии с процедурами, установленными законодательством об административном судопроизводстве, на примере конкретного кейса 2024 года.
В соответствии с главой 21 КАС РФ административный истец вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части (статья 208 КАС РФ).
При подаче административного искового заявления должны быть соблюдены обязательные требования к его содержанию, в частности, в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений (пункт 8 части 2 статьи 209 КАС РФ).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд вправе удовлетворить заявленные требования и признать оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).
Как отмечено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50), последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
Применительно к признанию нормативного правового акта не действующим полностью вопросов в рамках настоящего исследования не возникает.
Существо рассматриваемой в настоящей статье проблемы заключается в оспаривании нормативного правового акта в части, в том числе в трактовке законом понятия «часть нормативного правового акта».
В соответствии с теорией права нормативно-правовой акт имеет довольно сложную определенную внутреннюю структуру: оглавление (присутствует лишь в том случае, если его текст большой по объему); преамбулу, которая определяет мотивы и цель принятия данного нормативного правового акта; части, разделы, главы, статьи; статьи, в свою очередь, может подразделяться на пункты и подпункты; заключительная часть.
По общему правилу, при оспаривании нормативного правового акта заявителем указывается на несоответствие закону отдельных его частей, например, статьи или пункта (подпункта) статьи либо отдельных слов и выражений. И в данном случае, никаких проблем для заявителя в процессе подачи административного искового заявления не возникает, он в административном исковом заявлении указывает на эти части нормативного правового акта, а суд в результате рассмотрения дела либо удовлетворяет требования, признавая эти положения (статьи, пункты, подпункты, слова и выражения) не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо отказывая в этом.
Существенные и непреодолимые сложности у заявителя возникают, когда он совершает попытку оспорить положения нормативного правового акта исключительно в части их распространения на ту или иную категорию лиц, которые прямо (дословно) не поименованы в тексте нормативного правового акта.
Так, в деле № АКПИ24-613 заявитель обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими положения Постановления Правительства РФ от 1 декабря 2023 года № 2060 «Об утверждении Правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства», в части распространения абзацев седьмого, девятнадцатого пункта 2 Правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (далее - Правила), утвержденных постановлением № 2060, на автобусы.
Причиной обращения в суд послужило то, что с 1 марта 2024 года к категории тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, к которым ранее относились только грузовые транспортные средства (категория N), отнесены и автобусы, т.е. пассажирские транспортные средства (категория М). На пассажирских перевозчиков возложена обязанность получать специальные разрешения на проезд в случае превышения показателей по весу или габаритам автобуса, а также следовать по автоматически сформированному системой маршруту, отличающемуся от маршрута движения автобуса, предусмотренного официальным расписанием.
Определением Судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н. от 18 июля 2024 года по делу № АКПИ24-613 административное исковое заявление было оставлено без движения, заявителю предложено в срок до 8 августа 2024 года устранить указанные в определении недостатки.
Так, в качестве недостатков Судья Верховного Суда Российской Федерации указал на то, что в оспариваемых административным истцом абзацах седьмом, девятнадцатом пункта 2 Правил, содержащих понятия «крупногабаритное транспортное средство» и «тяжеловесное транспортное средство», фактически воспроизводящих основные понятия, приведенные в пунктах 17, 18 статьи 3 Закона № 257-ФЗ, не упоминаются автобусы (транспортные средства категории М2 и М3).
Соответствующие указания на данные транспортные средства имеются в приложениях к Правилам, к которым отсылают оспариваемые абзацы.
Также Судья Верховного Суда Российской Федерации усмотрел, что административный истец не указывает, в каких конкретно положениях Правил (пунктах, абзацах, предложениях, словосочетаниях) содержатся нарушающие его права нормы (предписания), каким конкретно положениям приведенных им федеральных законов или иных нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, они противоречат, и в чем заключается это противоречие.
В связи с чем, административному истцу было предложено уточнить заявленные требования, в силу пунктов 5, 6 и 8 части 2 статьи 209 КАС РФ указать (в том числе в просительной части административного искового заявления), какие конкретно положения Правил или приложений к ним (пункты, подпункты, абзацы, предложения и др.) он просит признать не действующими и в какой части, каким конкретно положениям указанных им федеральных законов или иных нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, противоречит каждое оспариваемое им положение, и в чем конкретно заключается это противоречие, какие его права, свободы и законные интересы нарушаются каждым оспариваемым им положением, и в чем заключается это нарушение.
На данное определение представителем заявителя была подана частная жалоба.
Заявитель, оспаривая оставление без движения административного искового заявления, указывал на то, что положения абзацев седьмого и девятнадцатого пункта 2 Правил содержат определения «крупногабаритное транспортное средство» и «тяжеловесное транспортное средство», а автобусы категории М2 и М3 также являются транспортными средствами.
В соответствии с нормами, установленными «ТР ТС 018/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности колесных транспортных средств» (Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года № 877 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств» выделяется категория M - Транспортные средства, имеющие не менее четырех колес и используемые для перевозки пассажиров, в нее входит подкатегория M3 - Транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, имеющие, помимо места водителя, более восьми мест для сидения, технически допустимая максимальная масса которых превышает 5 т.
Автобус категории М3 является более узким понятием к понятию «автобус», а автобус, в свою очередь, является более узким понятием к понятию «транспортное средство». Понятие «транспортное средство» включает в себя понятие «автобус».
Следовательно, Правила № 2060 распространяют свое действие на автобусы (т.е. на пассажирские транспортные средства категории М3).
Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н. от 22 августа 2024 года по делу № АПЛ24-319 определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2024 года оставлено без изменения, а частная жалоба заявителя – без удовлетворения.
Суд апелляционной инстанции согласился с позицией суда первой инстанции о том, что в оспариваемой норме не упоминаются автобусы.
Более того, суды первой и апелляционной инстанции ссылались на содержание приложений к Правилам, в которых имеются соответствующие указания на автобусы.
Однако в Приложении № 2 к Правилам нет упоминания об автобусах, используется исключительно общее понятие «транспортное средство», что создает дополнительную сложность для его оспаривания применительно к категории лиц, осуществляющих пассажирские перевозки автобусами.
В дальнейшем, Определением Судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н. от 3 сентября 2024 года по делу № АКПИ24-613 административное исковое заявление было возвращено заявителю.
Из данных судебных актов следует, что в настоящее время невозможно оспорить нормативный правовой акт, в тексте которого содержатся общие понятия, включающие в себя частные категории, что, с нашей точки зрения, не соответствует КАС РФ, не позволяет реализовать задачи судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, - обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только административного истца, заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта.
В свою очередь, в КАС РФ и постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 не указано на невозможность оспаривания нормативного правового акта при подобного рода ситуации, когда в тексте оспариваемого нормативного правового акта не указано конкретное слово, не содержится также ограничений на оспаривание нормативного правового акта в части его распространения на определенную категорию лиц (участников правоотношений), которые прямо не поименованы в тексте нормативного правового акта, а также обязательного признания не действующим конкретного слова или выражения.
Вместе с тем, в КАС РФ и постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 50 нет конкретных разъяснений и указаний для обозначенных ситуаций, что негативно отражается на правах и законных интересах заявителей, связанных с реализацией вышеуказанного способа защиты права.
В связи с чем, усматривается, что постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 в данной части требует дополнения положениями, разъясняющими порядок оспаривания нормативного правового акта в части, в том числе с указанием на возможность оспаривания нормативного правового акта не в части конкретных норм, слов и выражений, а в части распространения данного акта или его норм на определенную категорию участников соответствующих правоотношений.
В заключение, следует указать, что 11 сентября 2024 года судебные акты по вышеуказанному кейсу оспорены в кассационном порядке (дело № ПАС24-126).