О риске признания самовольными постройками объектов ИЖС в зонах комплексного развития территории

Для Московской области (в меньшей степени – для иных регионов) характерна ситуация, когда участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, ЛПХ или садоводства, включены в зону комплексного развития территории (КРТ). При этом на многих таких участках индивидуальные жилые дома и иные постройки возведены в обход правил о комплексном развитии территории. Часть из них зарегистрирована в ЕГРН, на часть права не оформлены. Как показывает практика Правового центра «Два М», в Подмосковье речь идёт о весьма существенном количестве таких объектов. И как минимум в большинстве случаев речь идёт о домах, построенных обычными гражданами для собственных нужд.

А в настоящее время администрации муниципалитетов Московской области начали массово обращаться с исками о признании таких домов самовольными постройками и сносе. В связи с чем сотни и тысячи собственников, с некоторой вероятностью, могут лишиться жилья, иногда - единственного.

Однако обоснованность таких исков далеко не однозначна, в свете складывающейся судебной практики. Так, судами, в отличие от муниципальных чиновников, возведение индивидуального жилого дома в зоне КРТ без заключённого договора о комплексном развитии и документации по планировке территории во многих случаях не рассматривается как нарушение законодательства. В связи с чем у собственников участков усматриваются перспективы сохранить свои дома.

Системные истоки проблемы

В норме комплексное развитие территории предполагает, если не вдаваться в подробности, освоение массива земель на основании договора, заключаемого между застройщиком и уполномоченным органом, подготовленной в рамках такого договора документации по планировке территории. Основной смысл, заложенный законодателем в данную процедуру, это создание одновременно с объектами основного назначения (в данном случае – жилыми или садовыми домами) необходимой для них инфраструктуры. Именно в определении перечня и объёмов такой инфраструктуры, соответствующей объёму застройки основного назначения состоит основной смысл разработки документации по планировке территории в рамках КРТ.

Однако в случае с участками ИЖС нередко происходит далеко не то, что планировалось законодателем. А именно – либо зона КРТ в правилах землепользования и застройки устанавливается в отношении массива земель, уже распроданного конечным покупателям. Либо собственник такого массива продолжает продажи физическим лицам уже после его включения в зону КРТ. При этом тактично умалчивая про последствия вхождения в такую зону либо раздавая покупателям обещания о возможности легализации домов, которые они построят.

Так или иначе возникает тупиковая ситуация, когда в зоне КРТ участки принадлежат десяткам или соням несчастливых обладателей «шести соток», а не профессиональному девелоперу. О добровольном заключении договора о КРТ (для чего требуется единогласное решение всех правообладателей) речи не идёт. А понудить их администрация не может, равно как и изъять участки в зоне КРТ[1] (в отличие от КРТ нежилой застройки). Да и нет практического смысла в заключении договора о КРТ с массой непрофессионалов.

В результате после установления зоны КРТ в правилах землепользования и застройки никакие дальнейшие действия по её комплексному развитию ни уполномоченным органом, ни собственниками участков не предпринимаются. В том числе не издаётся решение о КРТ, которое является следующим после установления зоны КРТ в ПЗЗ значимым этапом процедуры, влияющим на правовой статус участка и правомочия собственника в его отношении. И находиться в таком подвешенном состоянии собственники участков могут неограниченно долго.

Закономерным итогом является то, что дома на таких участках строятся без договора о КРТ и документации по планировке территории. После чего либо регистрируются в режиме «дачной амнистии»[2] (такая возможность тоже является спорной, но на практике объекты в зоне КРТ в этом порядке регистрируются), либо не регистрируются вообще.

Относительно законности возведения объектов ИЖС в зоне КРТ

Возможность сноса индивидуальных домов в зонах КРТ как самовольных построек зависит от того, является ли их возведение без договора о КРТ и документации по планировке территории существенным нарушением градостроительных норм.

Предположим, что все иные градостроительные и строительные нормы, установленные правилами землепользования и застройки и нормативными документами различных уровней, такие как плотность и высотность застройки участка, отступы от границ соблюдены, и участок не входит в зоны с особыми условиями использования территории, препятствующие строительству. 

Как ни странно, Градостроительный кодекс не содержит прямого ответа на вопрос, можно ли строить в зоне КРТ, установленной в правилах землепользования и застройки, без заключения соответствующего договора и подготовки документации по планировке территории.

С одной стороны в соответствии с п. 7 ч. 3 ст. 41 Градостроительного кодекса подготовка документации по планировке территории обязательна, если «планируется осуществление комплексного развития территории» в отношении застраиваемого участка.

С другой – требование о наличии договора о КРТ и документации по планировке территории как условии выдачи разрешения на строительство установлено п. 10 ч. 7, ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса только для участков, в отношении которых уполномоченным органом принято решение о КРТ (а не только установлена соответствующая зона в ПЗЗ). А для процедуры строительства объектов ИЖС и садовых домов, предполагающей, вместо разрешения на строительство, подачу уведомлений о планируемом строительстве[3] каких-либо ограничений в зависимости от вхождения участка в зону КРТ вообще не установлено.

Данный пробел правового регулирования весьма специфично восполняется судебной практикой. Так для объектов, требующих разрешения на строительство, сформировалась однозначная позиция о необходимости заключения договора о КРТ и подготовки документации по планировке территории, уже с момента внесения соответствующей зоны в ПЗЗ[4].

Подробно об этом – в одной из моих предыдущих статей.

В то же время для объектов ИЖС и садовых домов, возводимых на основании уведомлений, практика как судов общей юрисдикции так и арбитражных сложилась противоположным образом.

Так, вопросы о признании самовольными постройками объектов ИЖС и садовых домов, построенных в зоне КРТ, судами ещё в значимом количестве не рассматривались, но сложилась устойчивая практика по спорам о законности планируемого строительства в такой ситуации

А именно – суды массово[5] признают незаконными выдаваемые муниципалитетами уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта ИЖС или садового дома параметров установленным параметрам и (или) недопустимости размещения такого объекта на земельном участке. И одновременно обязывает муниципалитет выдать уведомление о соответствии в отношении планируемого объекта. То есть суды прямо санкционируют строительство объекта ИЖС в зоне КРТ без договора о КРТ и подготовки документации по планировке территории.

Мотивирована такая практика тем, что разработка документации по планировке территории, по мнению судов, обязательна только при наличии договора о КРТ (то есть после принятия решения о КРТ). А при его отсутствии собственник участка вправе в обычном порядке возводить объект ИЖС, соответствующий установленным Правилами землепользования и застройки параметрам.

Актуальна данная позиция при условии, что для соответствующей зоны комплексного развития территории ИЖС, ЛПХ или садоводство предусмотрены в качестве основных видов разрешённого использования

Так в Кассационном определении Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27.11.2023 N 88а-34616/2023 указывается:

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что законодатель связывает возможность возведения индивидуального жилого дома с фактом установления в градостроительном регламенте для земельного участка видов разрешенного использования, предусматривающих индивидуальное жилищное строительство в соответствующей территориальной зоне.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что суды правильно истолковали норму пункта 2 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пришли к обоснованным выводам о том, что ссылка административного ответчика на отсутствие документов по планировке территории в данном случае не может являться основанием для выдачи оспариваемого уведомления.

Аналогично в апелляционном определении Московского областного суда от 17.01.2024 N 33а-2982/2024:

Утверждения о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке административного истца в отсутствии документации о планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства, подготовка которой является обязательной, по мнению суда первой инстанции не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также Правилами землепользования и застройки городского округа <данные изъяты> установлен императивный порядок проведения комплексного развития территорий, в соответствии с которым необходимая документация подлежит разработке в целях проведения комплексного развития территории после заключения договора о комплексном развитии территории. Договор о комплексном развитии территории ни с прежним собственником, ни по инициативе административного истца, не заключался.(…)

Суд сослался на то, что нахождение земельного участка в границах территории, на которой предусматривается деятельность по комплексному развитию территории (КРТ-24), без каких-либо других оснований, нельзя признать правомерным основанием для выдачи уведомления о несоответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения указанного объекта на земельном участке.

В том же апелляционном определении сформулированы позиции о том что:

- сам по себе факт публикации, на момент приобретения участка, правил землепользования и застройки, предусматривающих вхождение участка в зону КРТ, не свидетельствует о том, что покупатель знал об этом обстоятельстве, если соответствующие сведения не были внесены в ЕГРН.

- неисполнение прежним собственником обязанности по утверждению документации по планировке территории перед разделом участка и продажей образованных участков не может служить основанием для возложения такой обязанности на собственников образованных участков.

Нельзя не отметить, что с точки зрения буквального толкования норм Градостроительного кодекса данная позиция является достаточно спорной. Особенно с учётом прямо противоположной трактовки тех же норм применительно к иным объектам капитального сожительства.

С другой стороны, именно такой подход судов позволяет собственникам участков выйти из патовой ситуации, когда их освоение в режиме КРТ по вышеуказанным причинам практически невозможно. Так что, скорее всего, при формировании данного подхода учитывалась и социальная сторона вопроса – тот факт что речь идёт о непрофессионалах, приобретавших участки для собственных нужд.

Таким образом, хотя непосредственно по спорам о признании объектов ИЖС в зоне КРТ самовольными постройками и их сносе по этому основанию судебная практика пока отсутствует, сложно предположить, чтобы при наличии устойчивой позиции о законности строительства объектов ИЖС в зоне КРТ те же суды начнут принимать решения о сносе аналогичных объектов в аналогичных условиях.

О значении Постановления пленума Верховного Суда от 12.12.2023 N 44

Помимо вышеизложенной судебной практики, прямо относящейся к строительству в зоне КРТ, нужно отметить также общее смягчение подходов судов к самовольным постройкам, возведённым на частной земле.

Этот подход отражён, в том числе, в ряде пунктов Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 N 44"О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке" (подробно о данном постановлении в статье моего коллеги).

Так, в п. 25 упомянутого постановления указывается: « …исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

В связи с этим следует иметь в виду, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие ее несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц».

Согласно п. 43 того же Постановления иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению, если единственным признаком самовольной постройки является отсутствие необходимых в силу закона согласований, разрешений, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, принимало надлежащие меры.

В рассматриваемой ситуации (если несоблюдение установленных для зоны КРТ процедур является единственным основанием иска о сносе) имеются все основания для применения указанных позиций ВС. Так речь идёт об объекте, возведённом на земельном участке, принадлежащем застройщику в соответствии с его разрешённым использованием и иными требованиями.

Что же касается вероятного довода истца, что без договора о КРТ и документации по планировке территории не будут соблюдены по обеспечению участка дорогами, коммуникациями и иной инфраструктурой (что в итоге придётся делать муниципалам за счёт бюджетных средств), можно отметить следующее.

Во-первых, в ситуации когда участки уже распроданы разным физическим лицам, а не принадлежат профессиональному застройщику, возможность реализации договора о КРТ уже объективно утрачена (подробно рассмотрено выше).

Во-вторых, ситуация в любом случае не хуже, чем при строительстве ИЖС вне рамок комплексного развития территории. А в таком порядке до настоящего времени продолжают осваиваться массивы в сотни участков, расположенных «в поле» вдали от сложившейся застройки. И далеко не всегда девелоперы берут на себя обязательства по строительству инфраструктуры и тем более не всегда их надлежаще выполняют.

Соответственно, раз уж сложились массово ситуации, когда участки распроданы конечным покупателям то предоставление им возможности построить и сохранить дома на таких участках будет явно меньшим из зол по сравнению с фактическим лишением собственников права на использование участка,

По крайней мере в условиях, когда продажа участков в зоне КРТ не ограничена законом, а у покупателей нет эффективных механизмов защиты своих интересов (например, путём иска к продавцу).

А что делать собственникам незастроенных участков?

Несмотря на относительно хорошие для владельцев домов судебные перспективы по искам об их признании самовольными постройками, настоятельно рекомендую тем, кто дом ещё не построил, не доводить до подобной ситуации. В том числе не ограничиваться регистрацией домов по «дачной амнистии» поскольку она от иска о самовольной постройке не защищает.

Вместо этого перед строительством дома целесообразно подать уведомление о планируемом строительстве и, получив ответ муниципалитета о недопустимости строительства, обжаловать его в судебном порядке.

[1] В силу ч. 2 ст. 65 Градостроительного кодекса комплексное развитие жилой застройки по инициативе уполномоченного органа возможно только при наличии в зоне КРТ отдельных категорий многоквартирных домов.

[2] Ч. 12, ч. 13 ст. 70 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости

[3] Ст. 51.1. Градостроительного кодекса РФ.

[4] Определения экономколлегии ВС РФ от 15 августа 2023 г. N 307-ЭС23-1848, и от 27.11.2023 N 307-ЭС23-17606, Определение ВС РФ от 23.12.2021 N 305-ЭС21-24131 по делу N А41-72850/2020, апелляционное определение Московского областного суда от 28.10.2020 по делу N 33а-28080/2020.

[5] Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27.11.2023 N 88а-34616/2023, кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13.09.2023 по делу N 88а-20694/2023, апелляционное определение Московского областного суда от 17.01.2024 N 33а-2982/2024, апелляционное определение Московского областного суда от 17.01.2024 по делу N 33а-2979/2024(2а-7373/2023), апелляционное определение Московского областного суда от 05.02.2024 по делу N 33а-5328/2024, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.10.2021 N 02АП-7811/2021 по делу N А29-3869/2021; постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2023 N 10АП-21146/2023 по делу N А41-46981/2023 и др.