Развитие может быть только комплексным// О позициях Верховного суда по вопросу предоставления участков в зоне КРТ
Верховный суд (ВС) начал формировать судебную практику по вопросам комплексного развития территории (КРТ).
Первый содержательный акт высшей инстанции пор данному вопросу – определение экономколлегии от 15 августа 2023 г. N 307-ЭС23-1848.
А 21 ноября оглашена резолютивная часть определения экономколлегии по делу А56-74330/2022. Мотивированного определения пока нет, но учитывая практически полную схожесть ситуации с рассмотренной в определении от 15 августа – мотивы его принятия достаточно очевидны. Остаётся лишь вопрос о том, насколько чёткими и насколько радикальными будут выводы, важные для формирования судебной практики.
Учитывая масштабы, в которых как в Москве и в регионах стартуют проекты комплексного развития, позиции ВС будут применены ещё не раз и не два. Даже несмотря на то, что сами определения вынесены по достаточно локальному вопросу.
В настоящей статье я рассмотрю как сами результаты споров, так и их вероятные последствия для дальнейшего формирования судебной практики по вопросам КРТ. Общие последствия вхождения участка в зону КРТ рассмотрены с учётом наработок Правового центра «Два М» в моей предыдущей статье.
О чём спор
Предметом спора в обоих делах стал отказ в предоставлении незастроенного участка без торгов по основанию пп. 2 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ. Данная норма позволяет в установленном региональным законодательством порядке арендовать без торгов участки под размещение ряда категорий объектов. В данных делах речь шла о бытовом обслуживании и научных испытаниях соответственно.
Для оценки ситуации важно понимать, что в соответствии с региональным законодательством Петербурга предоставление участков без торгов по норме пп. 2 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ для публичного образования, при соблюдении заявителем установленных требований, является обязательным, произвольный отказ не допускается.
Уполномоченный орган отказал в предоставлении участков на том основании, что они находятся в зоне комплексного развития территории, предусмотренной правилами землепользования и застройки. По его мнению, предоставление участка в зоне КРТ с иными целями означает несоответствие испрашиваемой цели использования земельного участка, указанной в заявлении, его разрешённому использованию.
В свою очередь арбитражные суды признали отказ незаконными на том основании, что запрет на предоставление участков по пп. 2 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ в зоне КРТ не установлен, а решение о комплексном развитии именно в отношении территории, включающей спорные участки, не обязательно будет принято, поскольку договор о комплексном развитии может быть заключён в отношении не только всей зоны КРТ, но и её части.
То есть предметом спора является ситуация, когда зона КРТ в Правила землепользования и застройки внесена, но дальнейших действий ни компетентный орган, ни правообладатели участков не предпринимают. Ситуация типичная в первую очередь для Москвы, где в зонах КРТ находится немалая часть всей нежилой застройки. Но и для ряда регионов тоже. Именно поэтому, несмотря на то, что предоставление свободных участков по норме пп. 2 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ достаточно редкий частный случай, обсуждаемые ниже позиции ВС неизбежно будут применяться и по иным, более частым в жизни, спорам, связанным с объектами в зоне КРТ.
Что решил Верховный суд
В определении от 15 августа 2023 г. N 307-ЭС23-1848 высшая инстанция, не обнаружив нормы, прямо запрещающей предоставление участков по указанному основанию в зонах комплексного развития, обращается к сущности данного вида градостроительной деятельности.
А именно – к тому что, в силу пункта 5 части 1 статьи 67 ГрК РФ, в контексте иных норм, в том числе о возможности принятия решения о КРТ с видами и параметрами, не соответствующими[1] актуальной редакции правил землепользования и застройки (когда изменение градостроительного регламента зоны КРТ уже на основании подготовленного после принятия решения о КРТ проекта плановики), приходит к выводу что
«…в отношении которой [территории, прим. авт.] в соответствии с Правилами предусмотрено осуществление комплексного развития территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков под размещение таких объектов возможно исключительно на основании утвержденной документации по планировке такой территории. При этом устанавливаемые виды разрешенного использования в силу указанных выше положений ГрК РФ могут не соответствовать видам разрешенного использования в составе градостроительного регламента территориальной зоны Правил, "налагаемой" на территорию комплексного развития».
То есть ВС подводит к тому, что установленные сейчас в ПЗЗ виды разрешённого использования и параметры строительства носят некий «предварительный» характер, а окончательные будут установлены только после принятия решения о КРТ и разработки проекта планировки. Здесь во главу угла поставлен специфический порядок разработки градостроительной документации в зоне КРТ, противоположный её общей «иерархии» и девальвирующий роль генплана и ПЗЗ. А именно регулирование, когда уполномоченный орган, принимая решение о КРТ, устанавливает в нём виды и предельные параметры строительства фактически произвольно. А затем под установленные в таком решении параметры застройщик разрабатывает проект планировки и лишь на его основании вносятся изменения в генплан и ПЗЗ. Хотя в норме ППТ может лишь конкретизировать данные документы.
Если совсем просто ‑ ВС РФ подтвердил что в зоне КРТ уполномоченный на принятие решений о комплексном развитии орган – хозяин и делает что считает нужным.
Далее ВС РФ делает ещё один вывод, выходящий далеко за рамки рассматриваемого частного случая и совершенно не обязательный для вынесения решения по нему.
«Судами не учтено, что в Санкт-Петербурге территории, в границах которых планируется осуществление комплексного развития территорий в силу регионального законодательства установлены в приложении N 6 к Правилам и их перечень имеет исчерпывающий характер, то есть развитие указанных территорий, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных ГрК РФ механизмов комплексного развития территорий на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития».
Ключевые слова – развитие возможно - только в рамках механизмов КРТ».
Что будет с практикой
В части выводов по конкретным делам ‑ отказ в представлении участков можно считать обоснованным с точки зрения смысла закона. Так, представление пустого участка под строительство стороннему лицу, не имеющему конкретно на эту площадь каких бы то ни было исключительных прав, - это действительно альтернативный КРТ механизм развития территории. Причём в отличие от КРТ в формате «точечной застройки» конкурировать они действительно не должны, иначе теряется смысл КРТ как специализированного механизма развития больших площадей по единому плану.
Но вот выводы, положенные в его основу, не могут не вызывать тревогу.
В первую очередь потому, что делая радикальный вывод о невозможности развития территории вне рамок КРТ, ВС не даёт понятия развитию территорию. В законодательстве его в явном виде тоже нет. Более того, из упоминания термина «развития территории» в определении «градостроительной деятельности» можно прийти к выводу, что развитие территории — это и есть градостроительная деятельность. Любая.
Так, в пп. 1 ст. 1 ГрК:
градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.
То есть, исходя из буквального толкования, «развитие территории» - это не только разработка градостроительной документации различных уровней, проектирование и строительство, но даже экспликация и капитальный ремонт.
И вопрос понимания данного вывода ВС РФ далеко не праздный, учитывая, что в зонах КРТ находится огромное количество недвижимости, владельцы которой существуют в подвешенном состоянии. И, очевидно, будут существовать так ещё многие годы, т.к. даже в условиях продолжающегося строительного бума вносимые в правила землепользования и застройки площади явно превышают возможности по их освоению в ближайшее время.
Особенно это актуально с учётом того, что вносимые в правила землепользования и застройки зоны КРТ устанавливаются без ограничений по сроку. В отличие, например, от проектов планировки территории, предусматривающих изъятие имущества. Которые в этой части действуют 6 лет. Соответственно, в случае с зонами КРТ, которые также предполагают в перспективе изъятие имущества у собственников, период неопределённости может растянуться на десятки лет
Поскольку до принятий решений о КРТ существующую и пока ещё не изъятую у собственников недвижимость необходимо эксплуатировать, очевидно, что на такие объекты распространяется режим ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса, в соответствии с которой земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Но пределы применения данной нормы, с учётом приведённой выше позиции ВС РФ, не очевидны
В первую очередь можно отметить следующие актуальные вопросы, связанные с существующими участками в зонах КРТ.
- Возможность заключения или продления договоров аренды участков под зданиями, выкупа участков
Рассматриваемые определения вынесены ВС РФ в отношении представления свободных участков третьему лицу. При этом куда более частая ситуация ‑ предоставление участка в аренду собственнику здания на нём (в т.ч. продление или повторное заключение ) или выкуп такого участка на основании имеющегося у собственника здания исключительного права на участок. Представляется, что даже при максимально широком толковании «развития территории» возможность реализации данного исключительного права не должна быть поставлена под сомнение. Тем более что ранее сформировалась судебная практика[2] о приоритете такого исключительного права над положениями утверждённой после возведения зданий градостроительной документации. Но с относительной уверенностью это можно говорить лишь о предоставлении ранее сформированного участка в существующих границах и с существующим разрешённым использованием. Если участок «как есть» предоставлен в аренду или в собственность быть не может и требуется его межевание или изменение разрешённого использования, ситуация становится куда менее однозначной, об этом ниже.
- Возможность изменения разрешённого использования участков
Специфика обусловлена тем, что зоны КРТ в правилах землепользования и застройки «накладываются» на «обычные» территориальные зоны. При этом перечень видов разрешённого использования в таких зонах, как правило, уже установлен в расчёте на планируемое КРТ. То есть, является достаточно широким. Какого-либо специального регулирования в части выбора ВРИ в таких зонах нет, предусмотренные ч. 4.1 статьи 37 ГрК ограничения на смену ВПР применяются только после принятия решения о КРТ. Это обычно рассматривается практикой[3] как возможность реализации правообладателями участков права на свободный выбор их ВРИ на основании п. 2 ст. 7 ЗК РФ в период между внесением зоны КРТ в ПЗЗ и принятием решения о КРТ. То есть – право не проводя строительство или реконструкцию изменить существующее использование участка или зданий на нём на любой из видов, указанных в ПЗЗ в расчёте на будущее КРТ. Например, с производственного назначения на торгово-офисное.
Вышеприведённые выводы ВС РФ о «предварительности» указанных в ПЗЗ для зон КРТ видов разрешённого использования и о недопустимости никакого развития территории вне рамок КРТ могут быть расценены как запрещающие такую практику.
- Возможность межевания участков
При эксплуатации существующих объектов у их собственников могут возникнуть потребности в межевании участков. Например, раздел участка, на котором расположено несколько зданий, принадлежащих разным лицам. Прямого запрета на такие действия в законе нет, но есть проблема соблюдения требований о минимальных и максимальных размерах участков, которые для зон КРТ не определены, пока не утверждён проект планировки. В соответствии с судебной практикой[4] отсутствие документации по планировке территории и утверждённых минимальных и максимальных размеров участков в период до принятия решения о КРТ не препятствует межеванию. Но учитывая вывод о невозможности любого «развития» зоны КРТ без договора о комплексном развитии и документации по планировке территории, и законность такого межевания может быть поставлена под сомнение.
- Возможность формирования новых участков и их предоставления собственникам существующих зданий
Нередки ситуации, когда под существующим законно возведенным объектом недвижимости земельный участок не сформован или сформирован с нарушениями. По объектам, не входящим в зоны КРТ, была сформирована практика[5] что участки под ними можно образовывать, исходя из назначения и размера зданий, без оглядки на виды разрешённого использования и предельные размеры в актуальных ПЗЗ. Что логично, поскольку независимо от формирования участка, он в любом случае фактически использовался под соответствующие цели с момента возведения здания, что позволяет ссылаться на положения ч. 8 ст. 36 ГрК. Соответственно, был бы логичным тот же подход и в зонах КРТ. Но при широком толковании рассматриваемой позиции ВС РФ и такое формирование участков может быть сочтено недопустимым.
- Возможность нового строительства или реконструкции объектов с увеличением технико-экономических показателей
В общем случае невозможность данных действий вне режима КРТ достаточно очевидна, поскольку в силу п. 7 ч. 3 ст. 41 ГрК подготовка документации по планировке территории обязательна, в том числе для территорий, по которым планируется комплексное развитие. При этом такая документация не может быть подготовлена вне рамок процедуры КРТ, а ранее подготовленная в расчёт не принимается как противоречащая актуальной редакции правил землепользования и застройки (хотя единичная практика с противоположной позицией и имеется[6]). Также сформирована устойчивая практика о невозможности, по аналогичным причинам, выдачи ГПЗУ в зонах КРТ[7] до утверждения в них документации по планировке территории. В то же время имеется судебная практика применительно к объектам ИЖС, допускающая строительство таких объектов без проекта планировки, поскольку «реализация заявителем права на осуществление застройки участка не может быть поставлена в зависимость от действий уполномоченных органов по разработке документации по планировке территории»[8]. Хотя и противоположная позиция имеет место[9].
Учитывая вышеназванную позицию ВС, вероятнее всего практика о возможности в указанных случаях вести строительство в зонах КРТ без соответствующего договора дальнейшего развития не получит.
Ещё один интересный вопрос без однозначного ответа – возможность строительства при наличии действующего, выданного менее трёх лет назад, градостроительного плана, составленного на основании ранее утверждённой (до внесения зоны КРТ в ПЗЗ) документации по планировке территории и содержащего ранее установленные параметры строительства, которые в течение трёхлетнего срока подлежат применению независимо от изменений в ПЗЗ.
- Возможность реконструкции объектов без изменения технико-экономических показателей
Исходя из смысла закона, с учётом положений ч. 9 ст. 36 ГрК, реконструкция объектов в зонах КРТ с сохранением исходных технико-экономических показателей или их уменьшением и сохранением назначения объекта не должна противоречить целям установления зоны КРТ. Ведь такая реконструкция направлена на сохранение существующих объектов или восстановление повреждённых вследствие износа или чрезвычайных происшествий, а также на повышение их энергоэффективности, приведение в соответствие с иными современными требованиями. Но каких-то специальных норм, которые разрешали бы именно такую реконструкцию, законодательство не содержит. Поэтому получить разрешение на реконструкцию не удастся. Как минимум ‑ ввиду невозможности получения ГПЗУ. На практике это означает, что реконструкцию сильно либо повреждённых пожарами и иными происшествиями зданий собственникам приходится маскировать под капитальный ремонт, который не требует разрешительной документации.
Таким образом, стоит ждать формирования достаточно жёсткой практики относительно возможности предоставления участков в зонах КРТ и совершения с ними тех или иных юридических действий. Ближайшее время покажет, насколько жёсткой.
[1] Часть 10.2 статьи 45 ГрК РФ.
[2] Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2020 N 18-КАД20-26-К4, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 08.12.2020 N 305-ЭС20-12105 по делу N А41-63226/2018.
[3] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2022 № 15АП-7179/2022 по делу № А53-30825/2021, оставившее без изменения решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.03.2022 по делу № А53-30825/2021; решение Арбитражного суда Московской области от 03.11.2023 по делу N А41-44200/2023, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19.10.2023 N 88а-35241/2023.
[4] См., например, Постановления Арбитражного суда Московского округа от 19.10.2023 N Ф05-25365/2023 по делу N А41-88603/2022, от 26.07.2021 № Ф05-14890/2021 по делу № А41-66921/2020.
[5] Определение ВС РФ от 29.03.2021 N 33-ПЭК21 по делу N А43-31876/2019; кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 08.02.2023 N 33-КАД22-6-К3.
[6] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.02.2023 N Ф01-5903/2022 по делу N А28-6821/2022.
[7] Определение ВС РФ от 23.12.2021 N 305-ЭС21-24131 по делу N А41-72850/2020, апелляционное определение Московского областного суда от 28.10.2020 по делу N 33а-28080/2020.
[8] Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2022 № 10АП-27065/2021 по делу № А41-35466/2021, от 10.11.2023 N 10АП-21146/2023 по делу N А41-46981/2023 Апелляционное определение Московского областного суда от 28.10.2020 по делу N 33а-28080/2020.
[9] Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 N 10АП-3210/2023 по делу N А41-6972/2022.