Юридическая шпаргалка: Как Роману Юнеману Стать Президентом России?
О конституционных поправках 2020 года сказано уже очень много. Критики и сторонники сходятся в одном: масштаб изменений сравним с принятием новой Конституции. Почему-то из всех изменений, которые его коснулись Конституции и Президента, все помнят только т.н. "обнуление" сроков – часть 3.1. статьи 81 Конституции. Но при этом упускают ещё один важный момент – новелла части 2 этой же статьи запрещает быть президентом тем, кто ранее имел гражданство или ВНЖ другого государства. Например, если вы родились на пост-СССР, то баллотироваться в президенты России Вы не можете.
Конечно, для большинства россиян эти изменения ничего не значат. Но не одной РФ едины: миллионы русских разбросаны по всему пост-СССР и по рождению имели гражданство бывших союзных республик. Получается, переезжая в Россию и получая российское гражданство, они лишь на этом основании не могут даже баллотироваться в президенты. В 2020-м году КС признал эти изменения конституционными. Казалось бы, точка поставлена, изменения забетонированы. Но мой наставник мне говорил: ты никогда не станешь профессионалом, если будешь запретительным юристом. Поэтому я задался вопросом: так ли однозначна эта формулировка?
В качестве примера возьмём одного из российских политиков, у которых в прошлом было гражданство другой страны – Романа Юнемана. Почему именно этот пример? Во-первых, это кликбейт: я говорю об этом честно. Во-вторых, самый лучший метод познать и преодолеть норму – разобрать её на конкретном живом и понятном примере. В-третьих, в конституционном праве разумно лишь то, что способствует свободе и неразумно то, что свободу отнимает. А эти ограничения определённо вызывают вопросы.
Конечно, самый очевидный способ человеку, который имел в прошлом иностранное гражданство, стать президентом – это стать председателем правительства. Но последний получает временный президентский титул лишь в случае, если глава государства не в состоянии выполнять свои обязанности. Но этот способ нельзя воспринимать серьёзно: во-первых, нужно стать председателем правительства, назначение которого полностью зависит от действующего президента, во-вторых, дождаться, пока президент не сможет выполнять свои обязанности: импичмент, состояние здоровья, отставка (части 3 статьи 92 Конституции). Поэтому этот вариант даже не стоит рассматривать. К тому же, норма соблюдается: глава правительства становится не президентом, а лишь исполняющим обязанности, и не имеет всей полноты власти, например, не может инициировать конституционные поправки или распустить Думу. Все прочие полномочия ограничены трёхмесячным сроком.
Важный дисклеймер: эта заметка не даёт 100% гарантий победы. Вместо этого – штрихи и направления, которые можно развить. За реализацию нужно будет бороться, убеждать ЦИК, суды и КС. Наша задача в этом тексте – показать, что норма не такая уж и железная, а если мы уже говорим о сомнении, значит сдвинуть камень – вопрос времени. Задача кандидата простая: затеять дискуссию. Там, где начата дискуссия и там, где есть сомнения, уже a priori отсутствует однозначность. Поэтому прошу не возмущаться, что я не расписал всю нюансы или подробности. Для настоящего профессионального правоведа (именно правоведа, а не всякий юрист – правовед) достаточно и того, что я написал. Хочешь подробностей – buy my course, как говорится. Поехали.
Шаг № 1 – внимательно читаем норму. В практике часто вижу, что мало кто умеет читать норму: длинные юридические тексты пытаются прочитать на одном дыхании. Итак:
Президентом Российской Федерации может быть избран (1) гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, (2) постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, (3) не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
В части нормы три важных условия: гражданин РФ не моложе 35 лет, он должен проживать в России не менее 25 лет и, наконец, никогда в жизни не иметь иностранного гражданства или ВНЖ. Эти условия мы под сомнения не ставим.
Далее читаем исключения из этой же статьи:
Требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, (1) которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и (2) постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства.
Какие у нас исключения?
Первое – если государство было принято в состав РФ или часть такого государства (всё в соответствии с ФКЗ), второе – человек должен постоянно проживать на территории принятого государства или его части. Запоминаем эти условия.
Шаг № 2 – препарируем прочитанную норму.
Основные условия |
Исключения № 1 и исключение № 2, которые должны выполняться одновременно |
(1) гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет,
(2) постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет,
(3) не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. |
Требование <...> не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства,
(1) которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и
(2) постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства. |
Исключение № 1 – принятое в состав России государство или его часть в соответствии с федеральным конституционным законом.
Исключение № 2 – постоянно проживать на принятой в состав России территории.
Наш герой имел предположительно гражданство Казахстана. Присоединение РФ Карагаданской области мы сразу отметаем. Но разве это единственный способ выполнить условия?
Один из таких – изменение государственной границы, например, демаркация. Например, такая демаркация проходила в 2005 году, тогда же был заключён международный договор между РФ и Казахстаном. Полагаю, это не единственная демаркация границ между РФ и Казахстаном. Предположительно, были разграничены и спорные населённые пункты. Дальше задача простая: определить те населённые пункты, которые до демаркации считались частью Казахстана, чтобы получить там постоянную регистрацию или какое-либо подтверждение там постоянного проживания, в том числе, с казахстанской (КС многократно говорил о том, что регистрация не может считаться единственным доказательством постоянного проживания).
Ещё раз перечитаем норму статьи 81: она не содержит каких-либо ограничений или оговорок по поводу того, должен ли такой кандидат постоянно проживать до или после принятия в состав этой территории, жить на ней постоянно до или после принятия. То есть уже на этом этапе возникает неопределённость.
Мне могут возразить: но ведь требование о том, что такой кандидат должен жить до включения территории в состав России, следует имплицитно из нормы! На что я отвечу: если Конституция не содержит специальных ограничений, значит таких ограничений нет, и ни закон, ни подзаконные акты избиркомов не могут установить дополнительных ограничений, которые бы подменяли Конституцию.
Таким образом, у нас формально выполняются два исключения: первое – часть Казахстана стала частью России, второе – кандидат постоянно проживает / проживал на территории государства, которое стало частью России. Ещё одним потенциальным вариантом было бы получить гражданство ДНР до 2022 года. Тогда бы условия также выполнялись, при том безоговорочно.
В обоих исключениях интересён ещё один момент.
Предположим, что такой кандидат в президенты был гражданином Украины, но при этом постоянно проживал (соответственно, и постоянная регистрация) на тех регионах, которые не контролируются / не вошли в состав РФ. С одной стороны, он не может баллотироваться: Украина полностью не вошла полностью в состав РФ, как и территория с местом постоянного проживания. Но предположим такой человек, получив российский паспорт, получает впоследствии постоянную регистрацию на территории Крыма, Севастополя, а также новых субъектов – ЛДНР, Запорожская и Херсонская области, значит он де-юре выполняет конституционные требования. Норма не уточняет, в какой именно момент человек должен постоянно проживать на таких территориях – до или после их появления в составе России, до или после получения паспорта РФ, должен ли он с рождения был привязан к территориям иностранного государства, которое принимается в состав РФ. Запрет и специальная оговорка отсутствует, а значит ограничений просто нет. Следовательно, требования выполняются: во-первых, части государства действительно приняты в РФ, во-вторых, в порядке ФКЗ, в-третьих, у такого человека есть подтверждения постоянного проживания на территориях новых субъектов.
Но вернёмся к нашему потенциальному кандидату. Норма содержит ещё одну важную оговорку. Детально разбирать её не будем, оставив пасхалку. Там говорится ещё, что кандидат“не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства”. Тут возникают вопросы. Первый – говорится в единственном числе, а если гражданств было несколько? Второй – не стоит ли тут обратиться к национальным законам и решениям специальных органов, какая именно формулировка о выходе из гражданства там используется? Третий – если гражданство – это политико-правовая связь между личностью и государством, то можно ли применять эту норму к тем, кто вообще не был связан с этой страной, не платил налогов и не выполнял перед другой страной никаких обязательств?
Шаг № 3 – заворачиваем в правильную юридическую оболочку
Важный момент в этой норме – требование к юридической форме принятия новой территории: статья 81 требует, чтобы она была принята в порядке, которые определил федеральный конституционный закон. Имеются ввиду ФКЗ “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” или ФКЗ о принятии новых субъектов. Однако нужная нам территория Казахстана стала частью России в форме федерального закона: российский законодатель требует, чтобы ратификация международных договоров осуществлялась в форме федерального закона, не ФКЗ.
У нас есть два пути.
Первый – идти через запрет обратной силы закона. Запрет обратной силы устанавливается статьёй 54 Конституции. Этот принцип КС распространил не только на все прочие виды публично-правовой ответственности, но и на ограничения. В своей практике о запрете обратной силы любых ограничений (например, см. Дело Льва Шлосберга), Конституционный Суд толковал норму таким образом, что только установление обратной силы – исключительно широкое усмотрение законодателя. Иными словами, чтобы распространить обратную силу ограничивающей нормы, нужна специальная законодательная оговорка.
Ещё раз – законодатель, закон и специальная оговорка. В Законе о поправке к Конституции эта оговорка обратной силы отсутствует. Напомню, что КС придерживался похожей логики по вопросу поправок 2020-го года. Так, рассуждая о том, что новые поправки разрешают действующему президенту баллотироваться ещё несколько раз, КС вспоминает определение от 5 ноября 1998 года № 134-О, в котором он фактически запретил Ельцину идти на третий срок. Эту позицию КС преодолевает легко: тогда Конституция 1993 года не содержала специальных оговорок, которые бы позволили президенту снова баллотироваться на выборах. Применяем ту же логику к этой ситуации: обратная сила запрещается Основным законом, а специальной оговорки Конституция не содержит, следовательно, применяется общее правило.
Примечательно, что в своём заключении о поправках КС, обосновывая “обнуление” сроков, сослался на принцип народовластия: избран может быть тот, кого народ сочтёт достойным. Почему этот принцип нельзя применить и в данном случае, если народ сочтёт достойным того, кто ранее имел гражданство бывшей союзной республики?
Не будет лишним напомнить: запрет обратной силы – одно из важных характеристик правового государства. Правовое государство – это основа конституционного строя (одна из). А согласно статье 16 Конституции, “никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”.
Дальше – простая арифметика.
Ратификация договора между РФ и Казахстаном в форме федерального закона проводилась в 2005 году, то есть до поправок 2020 года Кандидат Юнеман принимал участие в избирательных кампаниях с 2019 года, то есть уже был субъектом политических правоотношений, которые закрепляла предыдущая редакция Конституции. Поправки 2020 года вводят ограничения для лиц, которые могут избираться на должность президента. Специальная оговорка отсутствует. В этом же заключении
Соответственно, заход через проблему обратной силы снимает две проблемы: как требование гражданства, так и принятие ФКЗ.
Второй путь – зайти через телеологическое толкование понятий федеральный закон и федеральный конституционный закон. То есть выяснить целевую направленность этой нормы. Особое требование к порядку принятия ФКЗ связано с тем, чтобы этот важный для государства закон был поддержан бОльшим числом парламентарием, требовал коалиций и так далее, получив нужную легитимизацию.
Согласно статье 108 (часть 2) Конституции для принятия ФКЗ нужно: первое – 300 депутатов Госдумы (⅔ от 450), и 134 сенатора (¾ от 178 (если верить Регламенту Совфеда, общее число – 178). В 2005 году за ратификацию закона о демаркации между РФ и Казахстаном проголосовали 312 депутатов Госдумы. То есть несмотря на юридическую форму, де-факто требования количества депутатов было выполнено.
Важная оговорка по Совфеду: мы говорим о составе на 2024 год. Состав Совфеда в период с 2002 по 2012 года численный состав мог меняться: вычитаем представителей Севастополя, Крыма и новых субъектов, а также держим в уме практику объединения субъектов. Тем не менее, едва ли уровень поддержки этого закона был бы меньше, чем ¾.
Таким образом, по сути все требования были выполнены, необходимая поддержка этому закону была оказана в 2005 году.
Более того, одна лишь юридическая форма акта (ФЗ, а не ФКЗ) не может служить основанием, которое лишает гражданина России быть кандидатом на выборах главы государства. Особенно, когда все прочие условия соблюдаются. Вспомним, что в статье 55 Конституции говорится о том, что ограничения возможны лишь федеральным законом в строго установленных целях – основы конституционного строя, безопасность, нравственность и так далее. Конечно, ни одна из таких целей не подходит для нашего кейса.
* * *
В общем, на этом карту мародёров можно закрывать: шалость удалась. Выше я провёл небольшой анализ того, как даже незыблемую норму можно поставить под сомнение. Потребует усилий для кандидата и его юристов? Конечно. Будет ли лёгкой прогулка по юридическому минному полю? Ни в коем случае. Этот мануал не освобождает и от других вспомогательных аргументов, например, апостериорного контроля (отмены конституционных поправок уже вступивших в силу) или попыткой зайти через нормы международного права или статью Конституции о правопреемстве с СССР. К последнему рекомендую почитать постановления КС о вхождении в состав новых субъектов.