Президиум Верховного Суда Российской Федерации подготовил "Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами". Теоретически этот документ должен был разрешить накопившийся ворох проблем в сфере правоотношений связанных с твердыми коммунальными отходами.

Не скажу за весь обзор, но та часть, где Президиум Верховного Суда Российской Федерации обращается к вопросам, связанным с участием в этих правоотношениях муниципальных образований сформулированы крайне спорно.

Например, в пункте 30 утверждается, что:

"Органы местного самоуправления муниципального района не вправе заключать соглашения с входящими в его состав органами местного самоуправления сельских поселений о передаче им полномочия по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО в отсутствие закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего передачу таких полномочий".

Данный тезис выглядит крайне спорным (если не сказать, что категорически неверным), ввиду того, что в рамках двухуровневой системы местного самоуправления по умолчанию предполагается, что есть вопросы местного значения (и вытекающие из них полномочия, закрепленные отраслевым законодательством), которые закрепляются за каждым видом муниципальных образований непосредственно федеральным законодателем, а также есть вопросы местного значения, которые дополнительно могут быть закреплены за сельскими поселениями региональным законодателем.

Соответственно, «федеральный перечень вопросов» для сельских поселений определен частью 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Остальные вопросы местного значения могут закрепляться за сельскими поселениями, как уже указывалось региональным законодателем и в каждом конкретном случае этот перечень может быть индивидуален.

В свою очередь, часть 4 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что если региональный законодатель не определил тот или иной вопрос местного значения как относящийся к компетенции сельского поселения, то такой вопрос местного значения решается муниципальным районом, в состав которого входит это сельское поселение.

При этом у сельских поселений и муниципальных районов есть право перераспределить полномочия по решению вопросов местного значения между собой. Для этого необходимо заключить соглашение, о чем нам говорит часть 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Верховный Суд утверждает, что муниципалитеты не имеют право заключать соглашение о перераспределении полномочий с уровня муниципального района на уровень сельских поселений, если соответствующие полномочия не закреплены за сельскими поселениями региональным законодателем (!?).

В данном конкретном случае, Верховный Суд увязывает свой вывод с отраслевым Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»:

«Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, в частности создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункты 1, 3 статьи 8 Закона № 89-ФЗ).

Между тем закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего полномочия сельского поселения по созданию и содержанию мест (площадок) ТКО, не имелось.

Следовательно, в отсутствие соответствующего закона субъекта Российской Федерации передача полномочий администрации муниципального района сельскому поселению является незаконной».

То есть федеральный законодатель раскрывая содержание вопроса местного значения в сфере обращения с отходами конкретизировал ряд полномочий, который реализуется органами местного самоуправления. При этом по общему правилу полномочия в данной сфере реализуются на территории сельских поселений муниципальными районами (ввиду того, что часть 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос местного значения, в сфере обращения с отходами – пункт 14 части 1 указанной статьи, не отнесен к «федеральному перечню вопросов местного значения»). Иное, в соответствии с логикой части 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть установлено законом субъекта Российской Федерации.

Прежде всего, в данном случае возникает вопрос – зачем муниципальному району и сельскому поселению заключать соглашение о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения в пользу последнего, если эти полномочия уже и так должны быть закреплены региональным законодателем.

Теряется всякий смысл муниципальному району заключать такое соглашение, поскольку эти полномочия и так уже закреплены за сельсоветами – в силу прямого указания закона муниципальный район (что логично) может передавать сельсоветам только свои полномочия в рамках соответствующего вопроса местного значения. Очевидно, что передать полномочия, которыми он не обладает (поскольку региональный законодатель их у тебя изъял) муниципальный район не сможет.

Очевидно, что Верховный Суд просто-напросто проигнорировал (не учел) то специальное правило, о котором мы говорили ранее – частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено право передавать путем заключения специальных соглашений полномочия между муниципальными районами и сельскими поселениями:

«Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации».

Часть 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не ставит под какое-либо условие (кроме финансового обеспечения) возможность заключения между сельскими поселениями и муниципальными районами соглашений о передаче полномочий. И в данном случае не имеет значения, были ли закреплены соответствующие полномочия региональным законодателем за сельсоветами или нет. Муниципалитеты свободны в данном случае перераспределять полномочия так, как сочтут нужным. Либо как указал Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению «Каких-либо ограничений по кругу полномочий, подлежащих передаче, закон не содержит», если на то нет прямого запрета.

Либо если принять за истину мнение Верховного Суда, получается, что районы несмотря на утверждения федерального законодателя в части 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не обладают фактическим правом передавать (быть инициатором) полномочия сельсоветам, поскольку раскрытие полномочий по решению вопросов местного значения происходит аналогичным образом:

На территории сельсоветов полномочия по «вставить нужное» осуществляются районом, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации.

Например, таким образом полномочия муниципальных районов на территориях сельских поселений определены:

частью 1.1 статьи 6 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
частью 1.1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»;
частью 2 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
а также в иных случаях.

В свою очередь, правило о том, что полномочия в сфере обращения с отходами реализуют муниципальные районы, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, касается случая именно закрепления региональным законодателем за сельскими поселениями вопросов местного значения, а не вопроса возможности передачи полномочий между муниципалитетами.

Кроме того, если принять за истину позицию Верховного Суда, то получается и сельсоветы (городские поселения) не могут передавать полномочия на уровень муниципальных районов, если таковые не закреплены за последними законодателем?

Кстати, очень странно, что в Обзоре отсутствуют ссылки на конкретные судебные решения, на основе которых этот обзор составлен, возможно там есть иные причины которые делали невозможным передачу полномочий. Например, полномочия муниципального района по решению вопросов местного значения на межселенных территориях не подлежат передаче, поскольку в этом случае район выступает как муниципальное образование со статусом поселения.

В результате, если мы поддержим позицию Верховного Суда встает вопрос о правовой неопределенности (неконституционности?) правила, предусмотренного частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку там отсутствует указание на те условия, про которые говорит в пункте 30 Обзора Президиум Верховного Суда. При том, что если посмотреть практику правоприменения, то получается, что во всех субъектах Федерации полномочия передаются неправильно.

Либо, в данном случае ошибка допущена Верховным Судом (или нижестоящим судом на основе решения которого было решено подготовить данный пункт Обзора) ввиду того, что были неправильно применены нормы законодательства о местном самоуправлении, касающиеся вопроса передачи полномочий.

Темы и теги

Россия Политика