Проблема отсутствия инженерной инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям: бремя муниципалитетов или «единой системы публичной власти»?

В последнее время довелось столкнуться с несколькими исковыми заявлениями, а также представлениями прокуроров к муниципальным образованиям о возложении на местные власти обязанности создать инженерную инфраструктуру (водоснабжение, электричество, дроги и т.п.) на земельных участках, предоставляемых в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации бесплатно в собственность многодетным семьям.

Мотивируется возложение такой обязанности позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О, что гарантия заключается не в простом предоставлении многодетной семье земельного участка, но в предоставлении такого участка, который можно использовать для жилищного строительства (в чем и есть суть данной государственной гарантии), а в современных условиях, как мы все понимаем, использование земельного участка без инженерной инфраструктуры с целью проживания невозможно.

Однако, представляется, что все такие иски и представления не лишены существенного изъяна – не учитывается, что реализация указанных обязанностей выходит за пределы вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными образованиями.

Это следует и из положений Конституции Российской Федерации, которая гарантируя обеспечение государственной поддержки семьи (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ), относит вопросы социальной защиты, социального обеспечения (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (п. «ж.1» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В дальнейшем конкретизация данных полномочий применительно к обязанностям органов государственной власти находит свое отражение в отдельных положениях статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которой к взаимосвязанным с рассматриваемой проблемой полномочиям (осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов:

- социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан (п. 49 ч. 1);

- организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, утверждения порядка заключения соглашений о защите и поощрении капиталовложений, стороной которых не является Российская Федерация, подписания в случаях и порядке, установленных федеральными законами, соглашений о защите и поощрении капиталовложений и дополнительных соглашений к ним, а также принятия решений о расторжении соглашений о защите и поощрении капиталовложений и об урегулировании вытекающих из них споров (п. 62 ч. 1);

- участия в организации теплоснабжения на территории субъекта Российской Федерации, в том числе составления топливно-энергетического баланса субъекта Российской Федерации (п. 124 ч. 1);

- участия в организации водоснабжения и водоотведения на территории субъекта Российской Федерации, в том числе осуществления мониторинга показателей технико-экономического состояния систем водоснабжения и водоотведения, заключения соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения (п. 126 ч. 1).

Аналогичным образом, как обязанность субъектов Российской Федерации обязанность по созданию инженерной инфраструктуры на предоставляемых многодетным семьям земельных участков рассматривается в пунктах 21, 37 Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных Приказом Минрегиона России от 09.09.2013 № 372. Данные рекомендации частично устарели ввиду реформы единой системы публичной власти, вместе с тем концептуально не противоречат нововведениям в законодательстве.

Даже есть декларируемая (но нереализуемая на практике) политическая воля на то, чтобы решить проблему обеспеченности инженерной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность семьям, имеющим трех и более детей.

Об этом сказано в Перечне поручений по итогам пресс-конференции Президента, состоявшейся 23 декабря 2021 года^[1], в рамках которого Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено рассмотреть вопрос об обеспечении земельных участков, предоставляемых семьям, имеющим трех и более детей, необходимой инфраструктурой (инженерной, коммунальной, социальной), а также о финансировании соответствующих расходов.

Еще до вышеуказанного перечня поручений проблема рассматривалась Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, который утвердил 17.02.2020 Рекомендации круглого стола на тему «Механизмы обеспечения земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, инженерной инфраструктурой»^[2] где помимо прочего, Правительству Российской Федерации рекомендовалось рассмотреть вопрос об увеличении объема средств федерального бюджета, выделяемых для стимулирования программ жилищного строительства субъектов Российской Федерации, в части финансирования строительства инженерной инфраструктуры.

О необходимости пересмотра сложившейся ситуации также высказался Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению^[3], который указал, что в рамках идущей реформы местного самоуправления^[4] предложено пересмотреть закрепляемые за муниципальными образованиями вопросы местного значения и вытекающие из них полномочия. Кроме того, Комитет указал на то, что уже упомянутом нами Федеральным законом от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» уже выделены отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, связанные с необходимостью обеспечения муниципальных образований необходимой инженерной инфраструктурой в сфере теплоснабжения (пункт 124 части 1 статьи 44), водоснабжения (пункт 126 части 1 статьи 44), газоснабжения (пункт 169 части 1 статьи 44).

Вместе с тем, судебная практика рассматривала и продолжает рассматривать данную проблему приоритетно именно через призму вины муниципального образования в таком состоянии дел[5].

В какой-то степени такому подходу судебных инстанций к разрешению крайне важного в контексте государственной поддержки семьи и детства способствовали и не самые успешные попытки оспаривания сложившегося положения дел, предпринимаемые муниципальными образованиями, а также уклончивая сама по себе позиция Конституционного Суда Российской Федерации.

В том самом Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О, от которого пошло понимание рассматриваемой гарантии как «земельный участок плюс инженерная инфраструктура» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что создание инженерной инфраструктуры — это обязанность неких абстрактных «органов публичной власти», в дальнейшем проводя параллели с вопросами местного значения и необходимой инженерной инфраструктурой.

При этом было традиционно было отмечено, что теоретически органы местного самоуправления могут рассчитывать на получение софинансирования из иных уровней бюджета при недостаточности собственных средств.

Как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П; определения от 12 апреля 2005 года № 142-О, от 13 июня 2006 года № 194-О, от 2 ноября 2006 года № 540-О и от 10 октября 2013 года № 1591-О).

Даже сделал некий реверанс в сторону того, что федеральному законодателю стоило бы как-то вопрос финансирования урегулировать.

Этим не исключается возможность для федерального законодателя в порядке совершенствования правового регулирования конкретизировать механизм предоставления земельных участков бесплатно в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях государственной поддержки семей, имеющих детей), в части уточнения порядка и условий обеспечения создания на соответствующей территории объектов необходимой инфраструктуры и порядка финансирования связанных с этим расходов при недостаточности средств у муниципального образования.

 

Вместе с тем, федеральный законодатель никаких изменений не сделал, а судебные органы на все доводы органов местного самоуправления о недостаточности средств стали отвечать вышеуказанным абзацем, что мол обращайтесь в этих случаях за софинансированием в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом.

Надо ли говорить, что в большинстве случаев органам местного самоуправления просто откажут, а в других поставят такое софинансирование под условия участия в каких-либо конкурсных отборах, которые софинансирования не гарантируют, либо проводятся на крайне обременительных условиях для самих муниципалитетов. А страдают в итоге из-за разборок между органами «единой системы публичной власти» именно многодетные семьи, которые гарантией воспользовались и получили просто бесполезный кусок земли.

Уголовные дела в отношении должностных лиц местного самоуправления, о которых радостно рапортует Следственный комитет Российской Федерации[6], тоже маловероятно, что смогут решить вопрос недофинансированости местного самоуправления при реализации рассматриваемых полномочий.

В результате представляется, что все же при отсутствии политической воли, или при нежелании довести до реализации соответствующие поручения Президента, со стороны федеральных и региональных властей, пересмотр подходов и снятие с муниципалитетов, не получивших необходимое финансирование, всей полноты ответственности за отсутствие на предоставляемых многодетным семьям инженерной инфраструктуры, в настоящее время может быть решена исключительно Конституционным Судом Российской Федерации.