ЦЕНА ОТКАЗА В ПРАВОСУДИИ или КОМУ СЕГОДНЯ СЛУЖИТ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ?

Доклад на XXI Международную научно-практическую конференцию «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации», которая пройдет c 5 по 19 апреля 2024 г.

В 2023 г. Конституционный Суд РФ неоднократно поступали жалобы адвокатов на неконституционность социальных взносов и пенсионного законодательства[1]. Ни одна из них Судом не была рассмотрена по существу. На примере своей жалобы автор рассуждает о том, какова цена такого отказного правосудия Конституционного Суда РФ.

Конституционно-правовая природа пенсионных страховых взносов

Согласно законному определению[2] страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (далее также – страховые взносы) – это обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд России (ПФР) и целевым назначением которых является обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (в том числе страховых пенсий, фиксированных выплат к ним и социальных пособий на погребение), включая индивидуально возмездные обязательные платежи, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение накопительной пенсии и иных выплат за счет средств пенсионных накоплений.

В определениях от 5 февраля 2004 г. № 28-О[3] и № 30-О[4]; от 4 марта 2004 г. № 49-О[5] Конституционный Суд РФ разъяснял, что с начала 2002 г. страховые взносы обязательного пенсионного страхования обладают признаком возмездности и возвратности, персонифицируются для каждого застрахованного лица и выплачиваются при наступлении страхового случая. Целевое назначение страхового взноса – обеспечение права гражданина на получение пенсии в размере, эквивалентном  сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Несмотря на дальнейшее изменение законодательства[6], правовая природа этих обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование платежей не изменилась.

Как отмечал Конституционный Суд РФ, уплата страховых взносов на обязательное социальное, в том числе пенсионное, страхование представляет собой конституционно допустимое ограничение права собственности, обоснованное необходимостью защиты других конституционно значимых ценностей, включая конституционное право на социальное обеспечение, в связи с чем оно должно отвечать требованиям разумности и соразмерности. Это предполагает установление согласованного правового регулирования собственно пенсионных отношений и сопряженных с ними отношений по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в качестве условия, необходимого для соблюдения баланса прав и законных интересов всех участников правоотношений на основе принципов справедливости и равенства, правовой определенности и предсказуемости законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения[7].

Конституционный Суд на защите прав адвокатов – военных пенсионеров

Как вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 23 декабря 1999 года N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, равные обязанности граждан в несении бремени по формированию бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации предполагают и равные права на получение соответствующего страхового обеспечения с учетом уплаченных ими сумм страховых взносов.

В Определении Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 187-О сделан вывод о том, что исключение для военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, возможности получить без отказа от военной пенсии страховое обеспечение с учетом объема накопленных страховых взносов лишает смысла пенсионное страхование, которое в подобных условиях превращается лишь в институт изъятия денежных средств, что не согласуется с целями и предназначением такого страхования и приводит к ущемлению их социальных прав, которое не имеет объективного и разумного оправдания и несовместимо с требованиями статей 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

После того, как военные пенсионеры получили право на получение двух пенсий (за выслугу лет и страховую по старости) адвокаты из их числа вновь поставили перед Конституционным Судом вопрос о несбалансированности их пенсионных прав и обязанностей: их отчисления в ПФР не отличаются по размеру от страховых взносов других застрахованных лиц, но размер их страховой пенсии по старости меньше на суммы фиксированной выплаты[8].

Как следует из положений статьи 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании", целевое назначение страховых взносов - обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (в том числе страховых пенсий). Фиксированная выплата к страховой пенсии - один из видов обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, которое финансируется за счет страховых взносов, уплачиваемых по солидарной части тарифа.

Ретроспективно разбирая правовую природу социальной и базовой частей трудовых пенсий в п.4 Постановления №5-П от 28 января 2020 г., Конституционный Суд вывел, что они ранее могли устанавливаться раздельно и финансироваться из разных источников (одна - за счет взносов, другая – напрямую из федерального бюджета). Это объясняло, почему адвокаты – военные пенсионеры по закону лишались права на базовую часть трудовой пенсии: во избежание «задвоения» бюджетного финансирования по сути одного права на государственное пенсионное обеспечение.

В дальнейшем в системе обязательного пенсионного страхования базовая часть трудовой пенсии преобразовалась сначала в фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, а затем  – в фиксированную выплату к страховой пенсии. Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в действующей редакции относит фиксированную выплату к страховой пенсии к числу видов обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию наряду со страховыми пенсиями, но при этом не включает ее (в отличие от страховой и накопительной пенсий, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших на день смерти обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством) в определение обязательного страхового обеспечения (абзац третий статьи 3, подпункты 1 – 4 пункта 1 статьи 9).

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что право на фиксированную выплату к страховой пенсии производно от права на страховую пенсию, возникает лишь при соблюдении предусмотренных Федеральным законом «О страховых пенсиях» условий для назначения пенсии, а сама фиксированная выплата не может устанавливаться отдельно от страховой пенсии и в этом смысле может быть соотнесена с базовой частью трудовых пенсий, что отражает преемственность в развитии системы обязательного пенсионного страхования и законодательства, регулирующего отношения в этой сфере.

В отличие от базовой части трудовой пенсии финансовым источником, за счет которого производится фиксированная выплата к страховой пенсии, являются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, уплаченные по солидарной части тарифа страховых взносов. Это прямо следует из положений статьи 3 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании».

В Постановлении № 5-П Конституционный Суд РФ счел неконституционным законоположение, при котором застрахованным лицам из числа военных пенсионеров, у которых при наступлении страхового случая в виде достижения пенсионного возраста соблюдены прочие условия назначения страховой пенсии по старости (т.е. имеется страховой стаж продолжительностью не менее 15 лет и индивидуальный пенсионный коэффициент величиной не менее 30), она устанавливается без фиксированной выплаты к ней, несмотря на то что страховые взносы по солидарной части тарифа уплачиваются ими на общих основаниях.

Согласно ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ, которым нормативный акт или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции РФ, либо постановления КС РФ о признании НПА либо отдельных его положений Конституции РФ в данном Конституционным Судом РФ истолковании не допускается применение либо реализация каким-либо иным способом НПА или отдельных его положений… в истолковании, расходящимся с данным Конституционным Судом РФ в этом постановлении истолкованием.

Суды общей юрисдикции, арбитражные суды при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ (включая дела, производство по которым возбуждено до вступления в силу этого постановления Конституционного Суда РФ) не вправе руководствоваться нормативным актом или отдельными его положениями, признанными этим постановлением Конституционного Суда РФ не соответствующими Конституции РФ, либо применять нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом РФ в этом постановлении истолкованием[9].

Верховный Суд РФ в своем решении от 1 июля 2021 г. № АКПИ21-319 разъяснил правовые последствия Постановления Конституционного Суда РФ от 28 января 2020 г. №5-П: «Именно в связи с отсутствием корреляции между порядком и условиями формирования и реализации пенсионных прав адвокатов из числа военных пенсионеров (приравненных к ним лиц) и иных категорий застрахованных граждан на получение страховой пенсии по старости Конституционный Суд Российской Федерации предписал федеральному законодателю устранить подобные пробелы законодательства в целях соблюдения государством гарантий на пенсионное обеспечение всех застрахованных граждан при достижении ими общего пенсионного возраста… С даты вступления Постановления  №5-П в законную силу, то есть с 30 января 2020 г. прекращается действие порядка формирования и реализации пенсионных прав указанных лиц, основанного на применении индивидуального пенсионного коэффициента заданной величины (не менее 30) и приобретении страхового стажа необходимой продолжительности (не менее 15 лет), а также действие положений, не допускающих получение фиксированной части страховой пенсии по старости адвокатами из числа военных пенсионеров (и приравненных к ним лиц) по достижении ими общего пенсионного возраста, до внесения соответствующих изменений в упомянутое выше законодательство».

Во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ № 5-П от  28 января 2020 г. принят Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 502-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”». Согласно этим изменениям адвокаты из числа военных пенсионеров больше не являются плательщиками страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и у них отсутствует обязанность по уплате страховых взносов в фиксированном размере. Для этой категории граждан такое страхование стало добровольным: они вправе продолжать платить взносы в ПФР и сохранить право на страховую пенсию по старости, а могут перестать их платить, но на эту пенсию могут не рассчитывать в будущем.

Однако, законодатель не до конца исполнил требование Конституционного Суда РФ,  а именно: не решил судьбу фиксированной платы к страховой пенсии, внесенной адвокатами - военными пенсионерами в бюджет ПФР в составе солидарной части тарифа страховых взносов ранее и подлежащей внесению в будущем, если эти лица останутся участниками системы государственного пенсионного страхования.

Поскольку соответствующих изменений в пенсионное законодательство не внесено, с 30 января 2020 г. нет правовых препятствий для получения фиксированной части страховой пенсии по старости адвокатами из числа военных пенсионеров (и приравненных к ним лиц) по достижении ими общего пенсионного возраста. В ином случае сохраненное правовое регулирование влечет неосновательное обогащение бюджета ПФР за счет пенсий, не полностью выплаченных адвокатам из числа военных пенсионеров.

Препятствия неправовые

Автор этой статьи, адвокат из числа военных пенсионеров, достиг пенсионного возраста и ему с 8 февраля 2021 г. Государственным учреждением - Главным Управлением ПФР N 7 по Москве и Московской области установлена страховая пенсия по старости в соответствии с 156-ФЗ за исключением фиксированной выплаты.

Обращение о перерасчете страховой пенсии по старости с учетом фиксированной выплаты[10] на основании Постановления Конституционного Суда РФ от 28 января 2020 г. №5-П оставлено органом ПФР без удовлетворения. Обжалование бездействия ответчика в досудебном порядке в вышестоящем органе  ПФР было безрезультатным.

Ссылаясь на то, что бездействие ответчика нарушает его права, гарантированные ст.15,  35 и 55 Конституции РФ, адвокат из числа военных пенсионеров обратился с иском в суд общей юрисдикции. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, а также Верховный Суд РФ отказали в соответствующем иске, сославшись лишь на один правовой аргумент: не отменены и не признаны неконституционными положения аналогичных по смыслу норм федеральных законов, принятые до вынесения Постановления КС РФ от 28.01.2020 г. №5-П: ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 года №400-ФЗ «О страховых пенсиях» и ч.6 ст.3 Федерального закона от 15.12.2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении».

При этом суды отклонили ходатайство Заявителя об обращении суда в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этих норм законов, подлежащих применению в деле Заявителя, напомнив ему о его праве самостоятельного обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующей жалобой.

Казалось бы, соответствующее обращение было обречено на удовлетворение Конституционным Судом РФ.

Однако, Суд подтвердил законность невыплаты из бюджета ПФР части ранее внесенных адвокатом из числа военных пенсионеров страховых платежей в виде фиксированной выплаты к страховой пенсии. Как видно из Определения Конституционного Суда РФ №1871-О от 20 июля 2023 г., отказ в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сасова Константина Анатольевича мотивирован тремя аргументами:

1. отдельные признаки фиксированной выплаты к страховой пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, выплачиваемых данной категории застрахованных лиц как в период формирования их пенсионных прав в системе обязательного пенсионного страхования, так и после их реализации, сходны;
2. средства, уплаченные по солидарной части тарифа, могут расходоваться на финансирование не только фиксированной выплаты к страховой пенсии, но и других видов обязательного страхового обеспечения, а также на иные цели, предусмотренные законодательством об обязательном пенсионном страховании;
3. разрешение вопроса о предоставлении адвокатам, получающим пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-I и участвующим в системе обязательного пенсионного страхования, права на установление фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости составляет прерогативу федерального законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.

Анализ этой скудной (по сравнению с Постановлением КС РФ №5-П от 28.01.2020 г.) аргументации показывает её правовую несостоятельность и явное противоречие с правовой позицией, провозглашенной Судом ранее. 

Во-первых, фиксированная выплата к страховой пенсии принципиально отличается от пенсий по государственному пенсионному обеспечению военнослужащих, поскольку формируется исключительно за счет средств застрахованного лица, а не за счет государства (см. выше).

Во-вторых, расходование средств, уплаченных по солидарной части тарифа, на финансирование не только фиксированной выплаты к страховой пенсии, но и других видов обязательного страхового обеспечения, а также на иные цели, предусмотренные законодательством об обязательном пенсионном страховании, должно распространяться на всех застрахованных лиц, а не только военных пенсионеров. В противном случае нарушается конституционные принципы справедливости и равенства в отношении разных застрахованных лиц, о чем сказано в п.4.3., 4.4. Постановления №5-П от 28.01.2020 г.

В-третьих, достаточно неуклюже выглядит попытка Суда переложить на законодателя ответственность за нарушение государством принципов справедливости и равенства, правовой определенности и предсказуемости законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения. Для защиты конституционных прав заявителей Конституционному Суду достаточно было не включать в резолютивную часть своего Постановления №5-П от 28.01.2020 г. оговорку «до внесения соответствующих изменений в упомянутое законодательство».  Именно эта оговорка позволила Правительству РФ и Законодателю преодолеть этот судебный акт путем внесения любых изменений в упомянутое законодательство.

В итоге развернутая правовая позиция Конституционного Суда РФ о  неконституционности ограничения права лица на получение страховой пенсии по старости в полном объеме (соответствующему объему платежей, внесенных в бюджет ПФР)[11] была проигнорирована не только исполнительной, законодательной, но и судебной властью (начиная с районного суда г. Москвы, заканчивая Верховным судом РФ).

Возможные причины отказа Конституционного Суда РФ от своей правовой позиции

В связи с отсутствием надлежащей правовой аргументации в тексте судебного акта и отсутствии текущего дефицита в бюджете ПФР[12] эти причины следует искать не в правовой или экономической, а в политической плоскости.

Юбилейная статья Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина «Под знаком Конституции»,[13] посвященная 30-летию Основного закона страны, позволяет выявить новые тренды конституционного правосудия.

Работе Конституционного Суда РФ посвящена небольшая часть текста, помещенная в конце статьи. Сетуя на проблемы современного российского конституционализма, вызванные как внешними (пандемия коронавируса, происки США и коллективного Запада, «испорченная» Европа), так  и внутренними (ошибки КПСС, лихие 90-е,  олигархат, коррупция) причинами, автор статьи видит путь их решения через усиление социальной функции государства, реализующее в том числе конституционный  принцип юридического равенства[14]. Зорькин В.Д. предложил оригинальные методы достижения этой цели, например, такие, как «распределяющая справедливость» и «справедливость уравнивающая».

Вероятно, Конституционный Суд РФ под руководством В.Д. Зорькина усмотрел в лице адвокатов из числа военных пенсионеров наиболее сильных общественных субъектов, получивших свое преимущество «не вследствие их собственных усилий и предприимчивости, таланта и заслуг, а за счет доставшихся им ресурсов, создавая таким образом эффект «накопленного преимущества»». Такое предположение позволяет «справедливо» перераспределить их страховую пенсию по старости в пользу «более слабых членов общества», которые на профессиональной основе не служили в вооруженных силах и не заслужили права на военную пенсию.

Другая возможная причина: Конституционный Суд РФ увидел в лице  адвокатов из числа военных пенсионеров «российскую элиту, которая должна дать пример возрождения  и развитие традиционных российских духовно-нравственных ценностей». Для этого Суд мог согласиться с их финансовым пожертвованием части своих пенсионных накоплений в пользу ПФР и других категорий застрахованных лиц. Иначе элита может «утратить связь с народом, что как показывает наша история, крайне опасно для народа, и для самой элиты».  

В любой из версий остается без ответа вопрос: почему уравнивание пенсионных прав российских граждан Конституционный Суд решил начать с адвокатов из числа военных пенсионеров, а не с госслужащих из числа депутатов, судей, членов правительств разных уровней и администрации Президента РФ, имеющих пожизненное материальное обеспечение на особых условиях и в повышенном размере? Неуже потому, что последние не являются "наиболее сильными общественными субьектами"  или "российской элитой"?

Часть 6 ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что в Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом.

Понятие «солидарность поколений» означает, что работающие граждане своими пенсионными отчислениями фактически финансирую пенсионные выплаты лицам, заработавшим пенсию ранее.  Но в ситуации с адвокатами из числа военных пенсионеров их пенсионные права умаляются по сравнению с их сверстниками, которые при том же объеме пенсионных взносов в ПФР получают страховую пенсию по старости на 25-30% больше.

Кроме того, в отношении адвокатов из числа военных пенсионеров не действует конституционная гарантия ежегодной индексации страховой пенсии по старости, поскольку именно её индексируемая часть – фиксированная выплата к страховой пенсии им по закону не положена. Этот факт Конституционному Суду РФ давно и хорошо известен[15].

Но по мнению Секретариата Суда достижению баланса публичных и частных интересов, а также поддержанию доверия к действиям государства в социальной сфере способствуют конституционно предусмотренные цели социальной солидарности (прежде всего предоставление социальной защиты нуждающимся в ней), средства их достижения (уплата обязательных платежей, установление необходимого нормативного регулирования и т.п.), а также корреляция целей и средств, предполагающая как достаточность средств для достижения целей, так и отражение этими целями отдельно взятых аспектов социальной справедливости[16].

Вопреки этому мнению Определение Конституционного Суда РФ № 1871-О от 20 июля 2023 г. не способствует поддержанию доверия к действиям государства в социальной сфере и не способствуют конституционно предусмотренным целям социальной солидарности. Данным окончательным судебным актом, не подлежащим обжалованию, Конституционный Суд РФ «умыл руки», т.е. фактически прекратил свою защиту прав адвокатов из числа военных пенсионеров на получение страховой пенсии по старости в размере, соответствующим их взносам в ПФР.

Институт безвозмездного изъятия денежных средств застрахованных лиц сохранился. Какова цена такого решения?

Признав свою беспомощность (реальную или мнимую) перед волей законодателя[17], Суд на конкретном примере обнажил суть института обязательного пенсионного страхования в России: принудительное изъятие денежных средств налогоплательщиков в Пенсионный Фонд государства с произвольным их распределением на нужды самого Фонда и на выплату страховых пенсий застрахованным лицам. 

В настоящий момент система государственного пенсионного страхования, регулируемая множеством федеральных законов и подзаконных актов, запутана, непрозрачна и несправедлива. Действующее правовое регулирование «неналогового» пенсионного обеспечения для принудительно застрахованных лиц не имеют экономического смысла, противоречит принципам равенства, справедливости, соразмерности, предсказуемости, солидарности поколений. Государство в лице разросшегося административного аппарата ПФР «проедает» значительную часть пенсионных взносов граждан, при этом объявляя себя их социальным благодетелем.

Но страховая пенсия по старости – это не льгота, не привилегия, не дар государства. Её суть – возврат  застрахованному лицу его финансовых накоплений за период его трудовой деятельности. Частичный отказ от такого возврата немыслим в правоотношениях, где государство не участвует и отсутствует «проблема баланса публичных и частных интересов»: по договорам банковского вклада, договору страхования и другим аналогичным сделкам клиент имеет право на полный возврат своих вложений с процентами, заработанными временными держателями его денег.

Своими настойчивыми обращениями в Конституционный Суд РФ адвокаты добились сначала права военных пенсионеров на получение двух пенсий (военной и страховой по старости), а затем – права отказаться от обязательного пенсионного страхования по старости и перейти на режим добровольного пенсионного страхования. Этот пример национальной элиты[18], отстоявшей свое право собственности (право не платить невозвратные и безвозмездные пенсионные налоги в бюджет ПФР) и право заботиться о материальном благополучии в старости самостоятельно, достоин похвалы и дальнейшего распространения.

Вслед за адвокатами самозанятые граждане из числа пенсионеров, получающих пенсию за выслугу лет или пенсию по инвалидности в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года №4468-I также добились перехода на режим добровольного пенсионного страхования[19].

Отказ Конституционного Суда от защиты прав и имущественных интересов адвокатов из числа военных пенсионеров показал, что:

-  гражданам не стоит доверять свои пенсионные накопления государству и к любым его пенсионным реформам следует относиться критически;

- гражданам не стоит доверять Конституционному Суду РФ, который может легко отречься от своих правовых позиций, ссылаясь на дискрецию законодателя;

- Конституционному Суду РФ не стоит рассчитывать на уважительное отношение всех правоприменителей к его решениям.