«Регулирование недропользования вынуждает постоянно искать баланс интересов» // Интервью с Андреем Переладовым
Регулирование недропользования сложное и многогранное, но оно не в приоритете у государства. Проблем в этой сфере много. Однако в универсальном регулировании недропользования нет необходимости. Есть межотраслевые институты, которые должны регулироваться гармонизированными нормами, и в каждом конкретном случае суд или правоприменитель должен выстраивать приоритеты исходя из правоотношения, определять, насколько были соблюдены интересы лица, вступающего в это правоотношение, насколько поведение государства соответствовало его стандартам поведения. И разрешать конкретное дело с точки зрения приоритета. Так считает управляющий партнер офиса коллегии адвокатов «Регионсервис» в Кемерово Андрей Переладов. В этом материале — выдержки из интервью, опубликованного в майском номере журнала «Закон». Полную версию читайте здесь.
«Законодательство о недрах догоняет другие виды и отрасли права, например земельное, градостроительное, экологическое право, законодательство об отходах. До недропользования государев глаз доходит в самую последнюю очередь, особенно в части реформ, принятия новых нормативных актов и т.п. Это очень заметно на примере института побочных продуктов при добыче ископаемых. Только в ходе реформы законодательства об отходах наконец-то вспомнили, что у нас есть такие специфичные виды недропользования, как добыча из вмещающих и вскрышных горных пород, и законодатель сподобился внести соответствующие изменения в закон о недрах и отходах, чтобы более или менее ситуацию урегулировать. Скажем, добывается уголь, а попутно в этой горной породе есть еще и другие полезные ископаемые, но, чтобы добыть их, нужно получить совершенно другую лицензию, если ты, конечно, не являешься недропользователем, в чьей деятельности эти отходы образовались ранее. И это правило было введено только с 1 сентября 2023 года, когда вступил в силу Закон № 343-ФЗ[1]. Проблем, возникающих в сфере недропользования, очень много, и это лишь отдельный пример.
<…>
Законодательство о недрах является, конечно, межотраслевым институтом. У правоприменителей нет-нет да и возникает желание скоординировать все нормы и правила в одном акте и окончательно решить все вопросы по поводу недр и земли. Это такой своеобразный юридический фетиш: чтобы все было урегулировано, лежало в одном месте, как на блюдечке. Сразу приходят на ум идеи создания единого экологического кодекса, но пока законодательство о недрах настолько разностороннее, затрагивающее как минимум четыре-пять основных отраслей права, что я не представляю себе, какого размера должен быть этот кодекс недропользования или экологический кодекс.
<…>
Я бы сравнил право пользования недрами с квазиузуфруктом, когда фактически государство отдает в пользование недра, которые сами по себе остаются в государственной собственности, но продукт — полезное ископаемое, извлеченное из недр, — становится собственностью частной. Некоторые элементы узуфрукта здесь усматриваются, но не все, например нет сохранения целостности вещи, право использования которой передается собственником, ведь участки недр видоизменяются, полезное ископаемое из них извлекается. Но, к слову, это ведь характерно и для земельного участка, так как при выращивании на нем урожая химико-биологический состав почв тоже иссякает, почвы деградируют и истощаются. Добытые ископаемые можно считать продукцией, получаемой из недр. Конечно, в большей степени целостность недр страдает из-за извлечения из них полезных ископаемых, изменения конфигурации недр, их гидрологических и физических характеристик, особенно при открытом способе добычи. Поэтому, на мой взгляд, право пользования недрами — это какая-то разновидность обременения недвижимой вещи, ведь у нас участки недр являются объектами недвижимого имущества, они упомянуты в ст. 128 и 130 ГК, хотя по Закону № 218-ФЗ[2] государственная регистрация права пользования горными отводами (участками недр) как права пользования объектами недвижимости не осуществляется.
<…>
У нас есть мегапроблемная правовая категория правомерного вреда экосистеме. Если, например, у недропользователя есть право и на землю, и на недра, то он является объектом неустанного контроля и надзора со стороны государственных органов на этапе разработки и согласования проекта добычи, получения лицензии и в ходе добычи полезных ископаемых. Очевидно, что при проведении горных работ он повреждает и землю, и недра. Право повреждения земельного участка, его почвы ему формально предоставлено как неотъемлемая часть той деятельности, которую он ведет в соответствии с лицензией. Благодаря стараниям Конституционного Суда в 2015 году[3] у нас появился такой очень интересный термин, как «невосполнимый экологический вред». То есть мы прекрасно понимаем, что недропользователь не сможет привести недра в первоначальное состояние — полезные ископаемые он не воссоздаст, как не воссоздаст и земельный участок с теми же самыми жучками, паучками и растениями, составом гумуса. Но на практике получается так, что к нему приходит, например, Росприроднадзор либо другой контролирующий орган и говорит: слушай, ты, конечно, молодец, рекультивацию провел, но ты же не полностью восстановил экосистему и потому давай-ка будешь отвечать по правилам деликта, ведь ты причинил вред.
<…>
Градостроительный регламент определяет пределы использования участка, он распространяется и ввысь, и вглубь, и по территории. Правовой режим недропользования, естественно, связан с поверхностью. Недра — как предмет правоотношения — это, конечно, сфера регулирования законодательства о недрах. А вот правоотношения по поводу недр, правоотношения с недропользователем уже давно перешагнули грани недр и включают в себя само недропользование, землепользование, гражданское право, экологическое право, регулирование промышленной безопасности, фискальное законодательство. Все это намного больше, нежели простые геометрические формы, двухмерные либо трехмерные.
<…>
С одной стороны, у нас в качестве объекта недвижимости в законодательстве описывается участок недр, который вводится в оборот посредством предоставления права пользования. С другой стороны, есть еще полезные ископаемые, которые и являются целью недропользователя. Полезные ископаемые, которые он извлек из недр, становятся его собственностью. Возникает своеобразное имущественное право на составную часть недр, и тогда лицензия на недропользование — это, по сути, договор купли-продажи полезного ископаемого. То есть речь уже не идет о праве пользования вещью — какое же это пользование, если, извлекая полезные ископаемые, недропользователь трансформирует вещь — участок недр, изменяет его имущественное, ресурсное, природоохранное наполнение? Это не простой износ в общегражданском понимании права пользования вещью, когда, например, я беру в аренду автомобиль либо снимаю дом и происходит некоторое обычное, поступательное изменение объекта, в результате его использования он постепенно становится другим. Преобразование недр после завершения недропользования может быть очень существенным. Это к вопросу о наличии признаков квазиузуфрукта, о чем мы уже говорили раньше.
<…>
Недра — это, наверное, основа цивилизации, потому что с земельными участками, с почвой мы можем сделать почти все что угодно, а с недрами нет. Недра — системообразующий компонент глобальной экосистемы человечества. И с этой точки зрения, конечно, государство не должно отдавать недра в частные руки. Мало ли что алчность определенных предпринимателей может сделать с этим компонентом. Поэтому у государства должна оставаться монополия на недра как основу цивилизации. Государству нужен абсолютный титул на недра с позиции экономики, экосистемы и с позиции государственных нужд, которые за счет недр оно сможет в любой момент удовлетворить.
<…>
Природопользование — очень высокорисковая деятельность. У нас природоохранное законодательство не гармонизировано с природопользованием. Государство, с одной стороны, все разрешает и согласовывает, а с другой — беспощадно карает. Применяет обличительный, инквизиторский подход, но в то же время призывает предпринимателей вкладываться в это направление деятельности. У нас действует презумпция добросовестности того, кто получает право недропользования, и одновременно — презумпция виновности недропользователя, приступившего к добыче полезных ископаемых.
<…>
У нас есть адекватная судебная система и есть судьи, которые квалифицированно и успешно пытаются разобраться в сложных правоотношениях недропользования. Но сделать это в разы сложнее, когда оппонентом является государство. К сожалению, справедливость подхода к недропользователю не всегда работает, а суды не всегда хотят слышать предпринимателей, которые фактически отвечают не за свои ошибки, а за несовершенство правового регулирования.
<…>
Специализированные суды хорошо работают тогда, когда есть автономная отрасль права, не заимствующая методы правового регулирования, институты из других отраслей права. Например, в Кузбассе есть специализированная «угольная прокуратура» — Кемеровская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли. Да, она специализируется по субъекту недропользования, но она рассматривает те же вопросы, что и районная прокуратура, только в отношении определенных лиц. Это простое дублирование.
<…>
Есть понятия межотраслевых институтов, которые должны регулироваться гармонизированными нормами, и в каждом конкретном случае суд или правоприменитель должен выстраивать приоритеты исходя из состоявшегося правоотношения, определять, насколько были соблюдены интересы лица, вступающего в это правоотношение, насколько поведение государства соответствовало его стандартам поведения. И разрешать конкретное дело с точки зрения приоритета».
[1] Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[2] Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
[3] Постановление КС РФ от 02.06.2015 № 12-П. См. также: Определение КС РФ от 09.02.2016 № 225-О.