О нюансах застройки участка объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры в ходе комплексного развития территории (на примере Московской области)
Правовое регулирование комплексного развития территории (КРТ) достаточно интенсивно исследуется юристами. В том числе и Правовым центром Два М. Большое внимание к КРТ вызвано тем, что государство крайне охотно пользуется указанным режимом для обеспечения контроля за градостроительной деятельностью. В первую очередь массовое применение КРТ характерно для Москвы и Московской области.
В настоящей статье речь пойдет об одном из элементов контроля за градостроительной деятельностью со стороны государственных органов в ходе реализации мероприятий по КРТ. Таким элементом являются заранее установленные нормативы обеспеченности коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой территории, в отношении которой производится комплексное развитие.
Если простыми словами, КРТ представляет собой правовой режим, который устанавливается органом местного самоуправления в отношении определенной территории и предполагает возложение обязательств по ее развитию между частным лицом и уполномоченными федеральными и муниципальными органами. Указанные обязательства закрепляются в договоре о КРТ. При этом застройка территории осуществляется силами инвестора, а на публичные органы возлагаются обязательства ему содействовать (например, обеспечивать передачу смежных земельных участков, содействовать в подготовке проекта планировки территории и т.д.).
В рамках КРТ, помимо строительства объектов жилого назначения, застройщик вынужден обеспечить территорию коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой. К числу объектов инфраструктуры относятся инженерные коммуникации (электро-, тепло-, водоотведение), дороги, парковки, сады, школы, стационарные и амбулаторные медицинские центры, участки полиции, многофункциональные центры, детские и спортивные площадки и т.д. При этом обязанность по созданию указанных объектов, их перечень и параметры, а также обязательство по последующей передаче частично или в полном объеме в муниципальную собственность закрепляется договором о КРТ (ч. ч. 4, 5 ст. 68 Градостроительного кодекса).
Кроме того, после заключения договора утверждению подлежит проект планировки территории, в котором отражается местоположение всех объектов общей инфраструктуры. Механизм КРТ работает таким образом, что строительство объектов в зоне комплексного развития не допускается до утверждения проекта планировки территории. Частью 4 ст. 47 Градостроительного кодекса закреплено положение, согласно которому в отношении территории комплексного развития ГПЗУ может быть выдан лишь после утверждения проекта планировки. В соответствии с указанной нормой Верховным судом выражена правовая позиция, согласно которой развитие территории КРТ возможно исключительно путем применения механизма ее комплексного развития на основании разработанной и утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории[1] (подробно в статье моего коллеги).
Таким образом, правообладатели участков, находящихся в зоне КРТ, лишаются возможности застроить территорию до утверждения проекта планировки, в котором отражаются все объекты коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. Именно указанным способом производится контроль за градостроительной деятельностью в ходе КРТ, в части обязательств застройщика обеспечить территорию необходимой инфраструктурой.
О требованиях к инфраструктуре в зависимости от вида территории комплексного развития
Требования к параметрам объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры для каждой конкретной территории комплексного развития отражаются в правилах землепользования и застройки. Однако такие параметры не определяются органом местного самоуправления произвольно. Как правило, нормативы по обеспечению территории общей инфраструктурой утверждаются правовым актом субъекта РФ.
Рассмотрим на примере Московской области. Постановлением Правительства Московской области от 02.06.2022 № 561/18 утверждена методика определения необходимости включения территорий в границы территории для осуществления деятельности по ее комплексному развитию. В соответствии с указанной методикой комплексное развитие территории разделено на 8 видов, к каждому из которых установлены разные нормативы по обеспечению территории инфраструктурой. От вида территории КРТ зависит и уровень социальной нагрузки.
Весьма наглядным будет сравнение видов комплексного развития территории
под многоквартирные дома и под объекты индивидуального жилищного строительства.
На застройщика в КРТ для индивидуального жилищного строительства нагрузка по строительству объектов инфраструктуры заметно меньше в сравнении с КРТ для многоквартирной застройки. Так, при комплексном развитии территории под ИЖС не предъявляются требования к минимальной обеспеченности объектами тепло-, энерго-, водоснабжения и водоотведения, не требуется создание поликлиник, мест хранения автотранспорта, спортивных площадок, участковых пунктов полиции, многофункциональных центров, объектов торговли, а количество рабочих мест, создаваемых при реализации проекта должно быть меньше в 2 раза.
Однако стоит отметить, что при индивидуальной жилищной застройке в рамках КРТ к застройщику могут быть предъявлены более строгие требования по обеспечению территории объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. Согласно названной методике КРТ, предполагающий строительство объектов ИЖС, разделяется на 2 вида. Разграничение зависит от совокупной площади участков, вошедших в зону КРТ. Если их территория составляет более 100 Га, то комплексное развитие будет предполагать иной вид территории КРТ, т.н. кластер ИЖС. Как раз для кластеров ИЖС нормативы по обеспечению территории объектами инфраструктуры значительно выше, чем для территории под ИЖС, меньшей 100 Га.
Таким образом, объем социальной нагрузки на застройщика зависит от вида территории комплексного развития. Логика законодателя представляется весьма очевидной – чем больше домохозяйств планируется на участке, тем более высокая социальная нагрузка возлагается на застройщика. В таком случае достаточно очевидно, что территория с многоквартирными домами должны быть обеспечена объектами инфраструктуры в значительно большей степени, в сравнении с коттеджным поселком.
О проблемах, которые могут возникнуть при определении социальной нагрузки на застройщика
Различные требования к параметрам объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры в зависимости от вида территории комплексного развития могут служить причиной разногласий застройщика с органом местного самоуправления. Нередко в состав единой территории комплексного развития включаются земельные участки разного функционального назначения. Например, в состав одной зону КРТ может войти два земельных массива, из которых один предназначен для индивидуальной жилищной застройки, а другой для застройки многоквартирными домами.
В указанной ситуации предполагается, что хотя зона КРТ одна, застройка участков должна производиться в соответствии с их функциональным назначением. Следовательно и объем социальной нагрузки подлежит распределению в зависимости от территории комплексного развития – для многоквартирных домов большая нагрузка, для ИЖС меньшая.
На практике происходит наоборот. При включении в состав одной территории земельных участков с разным функциональным назначением велика вероятность, что нормативы по обеспечению территории объектами инфраструктуры будут установлены "по максимальному" пределу. Разумеется, завышенный объем социальной нагрузки влечет за собой крайне серьезные финансовые затраты, что навряд ли может устраивать застройщика.
Разрешение указанного вопроса происходит на этапе заключения договора о комплексном развитии территории. Именно в договоре о КРТ фиксируется объем социальной нагрузки. Таким образом, если параметры обеспеченности населения объектами инфраструктуры территории комплексного развития представляются застройщику завышенными, попытки их снижения должны производиться до заключения договора о КРТ. Отступление от установленных в ПЗЗ параметров может являться предметом обсуждения с администрацией городского органа и уполномоченными органами исполнительной власти Московской области (Минжилполитики) при подготовке к реализации мероприятий по КРТ.
В случае же отсутствия возможности согласовать меньший объем социальной нагрузки застройщик вправе вынести спор на рассмотрение суда. Правоприменительной практикой допускается передача разногласий сторон, возникших по поводу заключения договора о КРТ, в суд[2]. Кроме того, представляется допустимым предъявление требования о признании незаконным отказа уполномоченного органа в заключении договора о КРТ. Обоснованием вышеуказанных требований должно служить то обстоятельство, что вышестоящим нормативным правовым актом предусмотрены иные нормативы по обеспечению территории объектами инфраструктуры для соответствующего функционального назначения территории.
Вывод:
Первостепенная задача правового режима КРТ выражается в возложении на застройщика обязанности обеспечить застраиваемую территорию объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. При этом ее объем зависит от вида территории, на которой планируется осуществление комплексного развития. Исходя из действующих нормативов, требования по обеспеченности населения объектами инфраструктуры на территории КРТ под ИЖС существенно отличается от аналогичных требований на территории КРТ для многоквартирной жилой застройки, что представляется логичным.
Между тем на практике нередки случаи, когда земельные участки разного функционального назначения включаются в единую зону комплексного развития, в связи с чем нормативы по социальной нагрузке могут устанавливаться некорректно. В указанном случае имеется значительная вероятность "завышения" объема нагрузки инфраструктурой, что влечет существенные финансовые издержки на правообладателя участка.
Тем не менее, в рассматриваемой ситуации, до заключения договора о КРТ, представляется возможным согласование с уполномоченными органами отхождения от установленных и завышенных нормативов с учетом характера планируемых к строительству объектов. В случае же, если переговоры с публичными органами не приводят к желаемому результату, застройщик вправе прибегнуть к судебной защите своих прав, доказывая необоснованность применения завышенных нормативов, например, для МКД к будущему коттеджному поселку.
[1] Определение СКЭС ВС РФ от 15.08.2023 г. № 307-ЭС23-1848 по делу № А56-103770/2021.
[2] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2023 № 09АП-58418/2023 по делу № А40-288841/2022