Сельсоветы остаются, а главы на пять лет сохранят депутатство: Госдума поддержала Татарстан по реформе МСУ
Самым главным, и в то же время спорным, вопросом реформы изначально стало упразднение городских и сельских поселений и переход на одноуровневую систему с городскими и муниципальными округами
В каком видео реформа МСУ «пришла» ко второму чтению
«Если мы будем идти по рассмотрению каждой поправки, а не по блокам, нам потребуется четыре часа», — торопил спикер Госдумы Вячеслав Володин депутатов во время рассмотрения законопроекта о реформе местного самоуправления (МСУ). Во втором чтении и, как известно, решающем, скандальную инициативу, которую предложили Павел Крашенинников и Андрей Клишас, начали рассматривать накануне только в 15:00 после отчета уполномоченного по правам человека в РФ Татьяны Москальковой.
Самым главным, и в то же время спорным, вопросом реформы изначально стало упразднение городских и сельских поселений и переход на одноуровневую систему с городскими и муниципальными округами. Для Татарстана это означало упразднение 911 поселений (872 сельских и 39 городских) и депутатского корпуса на поселенческом уровне (7,5 тыс. человек). Остались бы только два вида муниципальнах образований — городской (Казань и Набережные Челны) и муниципальный округ (43 района).
После критики инициативы со стороны Татарстана, КПРФ и «Справедливой России — За правду» Володин поручил подготовить поправку, позволяющую регионам самостоятельно определять модель МСУ на своей территории, и сам же возглавил группу депутатов и сенаторов (вместе с Крашенинниковым, а также депутатами от Татарстана Айратом Фарраховым, Ильдаром Гильмутдиновым, Максимом Топилиным, Айдаром Метшиным, Артемом Прокофьевым и др.), которая и внесла это изменение. Теперь в субъектах, «имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности», может быть сохранена двухуровневая система МСУ. Закон предлагает и еще один вариант — выбрать смешанную систему, когда в ряде районов действует одноуровневая система, а в каких-то остается двухуровневая.
«Предложения Татарстана о праве регионов самостоятельно определять модель самоуправления были услышаны», — сказал председатель комитета Госсовета по госстроительству и местному самоуправлению Альберт Хабибуллин, в комментарии, оперативно распространенном пресс-службой республиканского парламента после рассмотрения законопроекта. Так что можно констатировать — Татарстан свою позицию на этот раз отстоял.
Кроме того, власти РТ настаивали и на сохранении модели, когда избранный глава муниципалитета может возглавлять местную думу и не слагать с себя депутатских полномочий. Например, сегодня мэр Казани Ильсур Метшин параллельно является председателем Казгордумы. В предложенной версии законопроекта глава может возглавлять местную администрацию, но все-таки не может «исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования».
Однако, как в разговоре с корреспондентом «БИЗНЕС Online» уточнил Фаррахов, одна из одобренных поправок все-таки позволяет сохранить действующий в республике порядок до следующих выборов, которые состоятся в 2030 году. Таким образом, 14 сентября 2025-го изберут депутатов представительных органов МСУ на пять лет. «А за пять лет можно внести изменения в закон, если в этом будет необходимость», — добавил он.
Татарстан ранее предлагал «очень четко» прописать полномочия муниципалитетов
Какие еще изменения ждет МСУ?
Полномочия главы муниципалитета будут прекращены досрочно в случае утраты доверия президента РФ, ухода в отставку, отрешение от должности и (это нововведение) «нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения». А основаниями для его отставки теперь может послужить и «систематическое недостижение показателей эффективности».
В список случаев, когда прекращаются полномочия глав муниципалитета и местной администрации, местных депутатов добавилось «приобретение ими статуса иностранного агента».
Еще в 2020 году поправками к Конституции РФ закрепили понятие единой системы публичной власти. Поэтому сначала приняли закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах, когда «президента Татарстана» переименовали в «раиса», а затем в 2021-м Крашенинников и Клишас внесли новый законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Он должен был завершить реформу. Главная новелла этой инициативы касается упразднений муниципалитетов первого уровня. Все они должны были объединиться в более крупные муниципальные и городские округа.
Госсовет РТ в конце 2021 года поддержал концепцию законопроекта, который в первом чтении приняли в январе 2022-го. Второе чтение планировали на март, но из-за начала СВО рассмотрение несколько раз переносили. В итоге к законодательной инициативе вернулись только осенью 2024 года.
И вот тут Татарстан внезапно публично начал критиковать законопроект. 28 ноября на заседании Госсовета РТ этот вопрос подняли. Затем спикер ГС РТ Фарид Мухаметшин встречался с Володиным, а следом в сети появилась копия обращения Рустама Минниханова на имя спикера Госдумы, в котором раис указывал, что двухуровневая модель МСУ доказала свою эффективность и менять ее было бы неверно.
Главный посыл Татарстана и Минниханова был таким, чтобы регионам дали право самим выбирать между двухуровневой и одноуровневой системами управления. Впрочем, в СМИ раис РТ признавал, что если законопроект примут, то «станут выполнять», но просил все равно оставить два варианта. Крашенинников тогда согласился, что в Татарстане система МСУ работает хорошо, нет нехватки кадров, как во многих других регионах. В итоге авторы законопроекта согласились предоставить регионам переходный период на 10 лет — до 2035 года.
После этого работа опять шла кулуарно. Как рассказывали источники, депутаты Госдумы от Татарстана принципиально отказались голосовать за законопроект, а это, по сути, внесло раскол в ряды «Единой России». Парламентариев не раз приглашали на «беседы» во фракцию, но это не помогло и позиция осталась прежней. Это вкупе с позицией Госсовета РТ и письмом Минниханова вынудило Госдуму отказаться от быстрого рассмотрения законопроекта. Сначала инициативу раскритиковали представители оппозиционных фракций на совете Госдумы, а уже через день Володин в закрытой части пленарки указал авторам инициативы на недоработки и упрекнул, что позиция не была согласована ни с фракциями, ни с бывшими мэрами и губернаторами. В начале февраля спикер Госдумы объявил, что межфракционная поправка готова и внесена на рассмотрение.
Также Татарстане ранее предлагал «очень четко» прописать полномочия муниципалитетов. Теперь предлагаются три вида муниципальных полномочий. Первый — неотъемлемые, которые базируются на перечисленных в Конституции РФ. Например, принятие устава, составление бюджета и т. д. Второй — полномочия, которые априори осуществляет муниципалитет, но они законом субъекта могут передаваться региону. Например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и т. д. Третий — полномочия, которые априори осуществляет регион, но они законом субъекта могут быть распределены муниципалитетам. Например, организация транспортного обслуживания населения, разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и т. д.
Эксперты обращали внимание на отказ от термина «вопросы местного значения». Сейчас в проекте речь идет о вопросах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. «Точное определение всех полномочий органов МСУ — нереализуемая задача, — говорила в беседе с „Коммерсантъ“ доцент кафедры конституционного и муниципального права юрфака МГУ Ольга Баженова, — Но используемый в законопроекте подход к закреплению полномочий местной власти вместо более широкой формулировки „вопросов местного значения“ (как это предполагает Конституция) ставит муниципальную власть в полную зависимость от региональной. Именно регион будет определять, какие вопросы станут решать муниципалитеты. А сокращение полномочий муниципалитетов повлечет и сокращение их финансовой базы. Велика вероятность, что на муниципальный уровень будут взваливаться полномочия без соответствующего финансирования».
Крашенинников тогда парировал: «По полномочиям очень много различных статей и норм. В них говорится, как органы местного самоуправления взаимодействуют с другими органами публичной власти, когда и в каких случаях возможна передача полномочий как наверх, так и вниз, когда и в каких случаях спускаются к ним деньги наряду с полномочиями. В законопроекте эта процедура очень подробно прописана, в том числе с экономическим обоснованием».
В других заметных поправках прописано, что минимальная численность депутатов местной думы определена в количестве 15 человек. Также объясняется, как должны функционировать органы МСУ в случае введения особого правового режима, в том числе военного положения или в военное время. Еще один важный момент — теперь отменяется тот 10-летний переходный период, который сначала предлагали после критики Татарстана. По сути, в нем больше нет нужды. Закон вступит в силу через 90 дней после публикации. А к 2027 году нужно будет привести законодательные акты субъектов в соответствие.
«Много представителей регионов выступали с предложениями дать возможность самим решать»
У нас достаточно большое количество времени ушло как на подготовку самого законопроекта, так и между первым и вторым чтением, заявил в начале обсуждения законопроекта Крашенинников, выйдя накануне к трибуне. Теперь текст состоит из 12 глав и 94 статей и в итоге, по мнению парламентария, получился «достаточно выверенный». Предстояло рассмотреть 952 поправки, которые ответственный комитет по госстроительству и законодательству распределил по трем таблицам — к принятию (446 поправок), дополнительные (64) и к отклонению (442). Поправки, предложенные к принятию, депутаты без вопросов поддержали. Замечания возникли в основном у коммунистов по отклонению их инициатив.
У нас достаточно большое количество времени ушло как на подготовку самого законопроекта, так и между первым и вторым чтением, заявил Павел Крашенинников, выйдя накануне к трибуне
Во время достаточно долгого, но все-таки не четырехчасового обсуждения, у Володина даже отключался микрофон. «Вот видите, Николай Васильевич [Коломейцев], ваша мечта сбылась», — шутил спикер ГД, которому пришлось повышать голос. «Все работают кроме вашего», — посмеялся Мельников.
Так, депутат от КПРФ Георгий Камнев обратил внимание, что в действующем законе об МСУ от 2003 года существует норма о правотворческой инициативе граждан, а в рассматриваемом таковой нет. Ее надо обязательно сохранить, чтобы не «допустить ухудшения прав граждан». «По сути мы их лишаем в местном самоуправления возможности самоуправлять», — сказал он, пояснив, что граждане не смогут напрямую внести какую-нибудь правовую норму, которую представительный орган обязан был бы рассмотреть. Державший ответ Крашенинников в свою очередь указал на статью о «непосредственном осуществлении населением местного самоуправления». Среди форм там есть местный референдум и муниципальные выборы, сход граждан, публичные слушания, собрание, территориальное общественное самоуправление. Через них инициативы и должны проходить.
Другой коммунист Олег Михайлов указал, что проектом предусматривается три варианта выборов главы муниципалитета — муниципальные выборы, местной думой, в том числе и из числа кандидатов, которых представил глава региона. По его словам, зачастую губернаторы вносят «совершенно чужого человека, который никогда в жизни не работал в этом муниципальном образовании, даже, возможно, в этом регионе никогда не жил». Он предложил, чтобы глава региона представлял кандидата из состава представительного органа.
Поправку о том, чтобы на заседания местных дум или сельсоветов могли участвовать и выступать депутаты Госдумы, сенаторы и депутаты заксобраний регионов внес коммунист Михаил Матвеев. Он напомнил, что точно такую же норму уже приняли в отношении законодательных собраний. Почему же тогда нельзя тоже самое сделать и для представительных органов МСУ.
«Мы на самом деле вмешиваемся в компетенцию представительного органа местного самоуправления. Они могут своим регламентом это сделать или не сделать», — ответил ему Крашенинников. «Так, как вы своим законопроектом вмешиваетесь в органы МСУ, такого Россия еще не видела, — не скрывал в ответ недовольства Михайлов. — Поэтому когда вы так робко говорите о том, что если мы разрешим самим себе — депутатам Госдумы, принимать участие и выступать на заседаниях представительных органов МСУ, мы прям так уж вмешаемся в их компетенцию, что это просто какой-то беспредел». Также депутат предложил добавить в основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета «утрату доверия избирателей». Крашенинников повторил, что МСУ обеспечивает права граждан через представительства выборных и других органов.
Передача полномочий от субъекта на уровень МСУ, по мнению депутата Дениса Парфенова, осуществляется «в принудительном порядке», что «делает систему не сбалансированной и открывает определенные возможности для злоупотреблений». Как отметил автор инициативы, передача полномочий происходит по закону региона. Кроме того, для этого необходимо и заключение совета муниципальных образований субъекта РФ.
Глава муниципалитета должен избираться на прямых выборах и не понятно, почему встречу депутата с избирателями приравняли к проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, возмущался коммунист Андрей Алехин. «Доходит до анекдота — в Омской области до сих пор действуют ковидные ограничения <…> В соответствии с законом мы не имеем право проводить встречи с избирателями. Давайте отсюда уберем, а потом уберем из закона о публичных мероприятиях», — предложил он. «Мы не трогаем здесь избирательное законодательство», — кратко отрезал Крашенинников.
Представитель «Новых людей» Сардана Арсентьева предложила сохранить прямые выборы мэров крупных городов. На данный момент такие остались только в Хабаровске, Якутске, Абакане, Анадыре и Улан-Удэ. А депутат Алексей Куринный обратил внимание на возможность отправки в отставку главы «за систематическое недостижение показателей эффективности». Но проект не расшифровывает что это такое, а следовательно может быть использовано губернатором как «инструментом устранения неугодных глав». Кроме того, губернатор сможет отрешать от должности за выговоры, которые он же сам может и объявить. В законе «Об общих принципах организации публичной власти» тоже есть норма об эффективности, а процедура отрешения должна быть цивилизованной, продолжал парировать автор инициативы.
«Много представителей регионов выступали с предложениями дать возможность самим решать [какую модель самоуправления выбрать], — подвел итог обсуждения Володин. — И Татарстан, и Саратовская область, Воронежская область и другие регионы. Депутаты подходили и говорили: „Нам надо сохранить эту систему. Регионы большие, населенные пункты уже с сложившейся структурой, там депутаты активно работают“. Мы с вами в ходе второго чтения учли эти предложения». И добавил: «Эта поправка многих нас консолидировала. Потому что были претензии к этому закону. <…> Речь идет о первичном уровне. Это те, кто решает вопросы на земле, кто решает вопросы населения и днем и ночью, именно к ним идут люди за помощью, поддержкой».
В итоге 338 депутатов проголосовали «за», 78 «против» (в основном КПРФ и «Справедливая Россия — За правду»), двое воздержались. Третье чтение законопроекта запланировано на 5 марта, но перед этим необходимо провести дополнительные консультации с фракциями, поручил Володин.