Budget : malgré les promesses, le vrai-faux retour du pouvoir au Parlement

C’était la grande question. Le renoncement à l’article 49.3 de la Constitution allait-il vraiment changer la physionomie des débats sur le projet de loi de finances (PLF, le budget de l’État) et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 ?

Alors certes les débats ont retrouvé en partie du sens. « Ils sont intéressants, argumentés, plutôt de bonne tenue », reconnaît le président communiste du groupe GDR, Stéphane Peu. L’affluence est bonne, en commission comme dans l’Hémicycle, y compris samedi, car chaque voix compte.

La vie parlementaire bat son plein : « Il y a des discussions entre les groupes, qu’on n’a aucun mal à assumer, sur des positions de vote, sur des amendements replis », note de façon positive la députée Les Écologistes Léa Balage El Mariky.

Sans 49.3, les discussions ont des vertus clarificatrices, croit le Parti socialiste, artisan de la non-censure du gouvernement : « Lundi par exemple, le Rassemblement national s’est opposé à toutes les taxes sur les milliardaires et les plus riches. Le RN, c’est plus la béquille, c’est l’exosquelette du macronisme », a cinglé, mardi, Béatrice Bellay, députée socialiste de la Martinique.

Globalement, à cette date, il n’est pas (encore) possible de dire que les débats sont confisqués et l’Assemblée nationale bafouée, comme les années précédentes.

« Nous aimerions que du côté du bloc central et du gouvernement il y ait une attitude moins suspecte »

Ce n’est que la partie visible de l’iceberg. À y regarder de plus près, les débats sont lents, extrêmement lents. À tel point que d’après un décompte du site Projet Arcadie, qui suit de longue date et avec précision les débats parlementaires, si les députés voulaient tenir les délais, il faudrait qu’ils consacrent en moyenne quarante-deux secondes par amendement restant. Impossible, surtout si l’on ajoute les suspensions de séance, les rappels au règlement…

« On a un rythme des débats qui nous fait penser que l’on va tout droit vers les ordonnances », relève Claire Lejeune, députée LFI et coresponsable du PLF pour son groupe. « Nous aimerions que du côté du bloc central et du gouvernement il y ait une attitude moins suspecte », a aussi lancé Stéphane Peu, qui ne veut pas faire de procès d’intention, mais constate, comme les autres groupes de gauche, que, proportionnellement, ce sont les soutiens au gouvernement qui proposent le plus d’amender le budget. Baroque, au regard des années précédentes, quand la Macronie cavalait pour faire adopter le texte au forceps.

Cette lenteur ajoute à une confusion des débats, dont on se demande si elle n’est pas entretenue sur tous les bancs : pour cacher ses propres turpitudes, mieux vaut parler de celles des autres. « On a des négociations qui se mènent en parallèle des débats à l’Assemblée entre les macronistes et le PS, ce qui donne des suspensions de séance et des apparitions d’amendements venant du gouvernement… Le discours sur le respect du travail parlementaire est une grande supercherie », a dénoncé Claire Lejeune mardi.

Le PS, de son côté, a pointé du doigt le vote de LFI pour un amendement LR, qui protège les plus riches d’une hausse de l’impôt sur les revenus (mais épargne aussi les plus pauvres)… Comprenne qui pourra.

Des contraintes constitutionnelles, réglementaires et pécuniaires

La gauche se retrouve sur un point : les institutions ne sont pas bâties pour que les Assemblées construisent le budget. Elles peuvent, tout au plus, l’amender. La faute à l’article 40 de la Constitution sur les irrecevabilités financières : les parlementaires ne peuvent pas alourdir les charges de l’État (baisser ou supprimer un impôt, augmenter ou créer une dépense).

Si la coutume est d’avoir la main moins lourde sur les propositions de loi, afin d’au moins permettre les débats, la règle est plus strictement appliquée sur les amendements. Dans ce contexte, le texte initial du gouvernement a une importance primordiale, du début à la fin.

Les contraintes qui pèsent sur le Parlement ne sont pas que constitutionnelles ou réglementaires, elles sont aussi très concrètement pécuniaires. « La dissymétrie de moyens entre les parlementaires et le gouvernement est abyssale », constate Thibaud Mulier, constitutionnaliste à l’université Paris-Nanterre. L’exécutif s’appuie sur le Conseil d’État et l’administration, en l’occurrence celle de Bercy, pour faire ses calculs et études d’impact.

Les 577 députés doivent se contenter de l’administration de l’Assemblée nationale et de leurs collaborateurs parlementaires. Ainsi, les élus ne peuvent que très difficilement évaluer les effets de leurs amendements. Au total, il y a un fonctionnaire et demi (administrateurs, mais aussi agents) par député.

En Allemagne, ils sont cinq. De même, chaque député français a une enveloppe d’un peu plus de 10 000 euros mensuels dédiée à l’embauche de collaborateurs. En Allemagne, cette même enveloppe est de 25 000 euros.

Reste enfin l’éléphant dans la pièce : le recours aux ordonnances pour faire passer le budget, qui devient possible (ce n’est ni obligatoire ni automatique) à l’issue des délais constitutionnels de soixante-dix jours pour le PLF et de cinquante jours pour le PLFSS. Cette perspective a au fond le même effet que le 49.3. Au final, les débats pourraient être balayés.

Thibaud Mulier voit bien le récit se mettre en place. Le gouvernement pourrait déplorer que les députés n’aient pas saisi au bond le « moment le plus parlementaire de la Ve République » qui existe surtout dans les éléments de langages de l’exécutif. Une partie des oppositions, le RN en tête, pourraient laisser le gouvernement faire « le sale boulot » pour l’accuser d’autoritarisme et le faire tomber aussitôt les ordonnances prises.

Un budget adopté de la sorte serait inédit dans l’histoire. Mais au nom de l’impératif de continuité de l’État ou de la vie de la nation, « quasi mythifié en France » selon Thomas Mulier, le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel devraient s’accommoder de voir le Parlement (encore) contourné.