Перевести нельзя использовать // О проблемах и перспективах собственников земель сельхозназначения
Как известно, Волга впадает в Каспийское море, а земли в России много. В том числе ‑ много земли сельскохозяйственного назначения. Причём значительную часть из этих земель использовать непосредственно для сельскохозяйственного производства по тем или иным причинам невозможно либо экономически нецелесообразно.
Соответственно, собственникам приходится думать об альтернативных вариантах использования земли. Особенно с учётом санкций за неиспользование сельскохозяйственного участка по назначению.
В настоящей статье я тезисно рассмотрю возможные варианты действий собственников земель сельскохозяйственного назначения, не имеющих намерений использовать эти земли непосредственно для сельскохозяйственного производства. В дальнейшем наиболее значимые вопросы будут детально рассмотрены в отдельных публикациях юристов Правого центра «Два М».
В основе статьи лежит проблематика Московской области, но актуальна она и для иных регионов.
А что можно делать на землях сельхозназначения?
Сельскохозяйственные земли подразделяются на особо ценные продуктивные угодья, включённые в соответствующий перечень, и иные земли сельхозпроизводства. В Московской области это соответствует зонам СХ-1 и СХ-3 в правилах землепользования и застройки. Также выделяются земли под садоводство (СХ-2 в ПЗЗ), но при формальном отнесении к сельхозземлям они по режиму ближе к землям под ИЖС.
Если особо ценные угодья (пашни, пастбища, сенокосы, и т.д.) использовать кроме как по их назначению нельзя то для иных земель правилами землепользования и застройки могут устанавливаться основные и условно разрешённые виды, допускающие строительство. В том числе:
- допускается строительство объектов, используемых для сельскохозяйственного производства, хранения и первичной переработки сельхохзпродукции. Речь не только о коровниках и свинарниках, но и о складах, цехах, гаражах, ремонтных мастерских и т.д., необходимых для нужд сельского хозяйства (вопрос о реальных пределах застройки и использования такой недвижимости будет рассмотрен в отдельной статье);
- в некоторых ПЗЗ допускается строительство гаражей и стоянок, не связанных с сельским хозяйством.
В ряде муниципалитетов в качестве условно разрешённого вида использования допускается «охота и рыбалка» что фактически означает возможность размещения, после получения соответствующего разрешения, объектов отдыха, включая капитальные гостиницы.
То есть перевод участков из особо ценных угодий в «обычные» земли сельхозпроизводства (СХ-3) сам по себе значительно расширяет возможности для их использования.
В ряде регионов (но не в Московской области или Новой Москве) на участке крестьянского (фермерского) хозяйства может возводиться[1] жилой дом фермера с ограничением по плотности застройки 0,25% (25 кв. м/гектар), что исключает возведение в режиме данной нормы коттеджных посёлков, но может быть актуально для желающих иметь уединённую усадьбу или личный хутор.
Также нужно учитывать, что для сельскохозяйственных земель (кроме садоводства и участков, занятых недвижимостью) установлены достаточно большие минимальные размеры участка, что ограничивает возможность их межевания. Так в Московской области минимальный размер составляет[2] два гектара (кроме ряда исключений), а для мелиорируемых земель - 40 гектар.
Ещё одно ограничение для сельхозземель – преимущественное право покупки[3] участка региональными или муниципальными уполномоченными органами при совершении сделок с такими участками (нарушение которого влечёт ничтожность сделки). Опять же оно не распространяется на земли садоводства, участки, занятые недвижимостью, и ряд иных категорий.
Угодья или нет
Исключение участка из перечня особо ценных продуктивных угодий, который в Московской области ведёт Минсельхозпрод МО, актуально:
- для перевода в зону сельхозпроизводства (СХ-3 в Московской области), в которой возможно капитальное строительство. В том числе в целях дальнейшего оформления разрешения на условно разрешённые виды использования;
- как один из этапов в процедуре перевода в земли садоводства, включения в границы населённого пункта или перевода в иные категории.
К особо ценным продуктивным сельхозугодьям в Московской области относятся угодья с высокой относительно смежных земель кадастровой стоимостью (более чем на 50%[4] выше средней по городскому округу, мелиорируемые земли и ряд иных категорий). При этом до недавнего времени для включения в этот перечень достаточно было превышения кадастровой стоимости всего на 10 % от средней. В связи с чем количество участков, относимых к особо ценным проективным угодьям, сейчас существенно сократилось.
Применительно к кадастровой стоимости – возможно её снижение на основании результатов рыночной оценки или путём исправления допущенных уполномоченным бюджетным учреждением при кадастровой оценке ошибок.
Применительно к мелиорации – участки, на которых мелиоративные системы фактически не пригодны к эксплуатации (в т.ч. по истечению нормативного срока эксплуатации), либо вообще отсутствуют, либо могут быть исключены из соответствующего списка в судебном порядке. После чего участок исключается и из перечня особо ценных угодий.
Неиспользование стоит денег. И участка
Одним из особых требований к собственникам и арендаторам сельхозземель является обязанность использовать их для сельскохозяйственного производства (не забрасывать). Неиспользование участка сельхозназначения в течение трёх лет влечёт:
- административный штраф в процентах от кадастровой стоимости участка (для юридических лиц до 10%)[5];
- изъятие участка и его продажа с публичных торгов (с выплатой прежнему собственнику цены прикупки за вычетом издержек)[6]. Изъятие производится в судебном порядке, оно возможно после выдачи собственнику участка предписания об устранении нарушений и его привлечения к административной ответственности за неисполнение такого предписания.
В настоящее время как законодательное регулирование так и правоприменительная практика по данному правонарушению ужесточились. Также в Московской области увеличилась и активность контролирующих органов по выявлению данного нарушения. В связи с чем применение данных санкций приобрело массовый характер.
При этом данные нормы не применяются к садовым и огородным участкам, землям ЛПХ, сельхозземлям, занятым объектами недвижимости, и иным категориям участков, к которым не применяется закон об обороте сельхозземель[7]. Для участков под садоводство штраф за неиспользование и принудительное изъятие также возможны[8], но риск их применения носит скорее теоретически характер, в отличие от участков под сельхозпроизводство.
Вопрос критериев, по которым может быть установлено неиспользование участка, и способов защиты по соответствующим спорам заслуживает рассмотрения в отдельной статье.
В случае, если начинать сельскохозяйственное производство нецелесообразно, то собственнику стоит предпринять меры к его переводу в иную категорию либо в те виды земель сельхозназначения, для которых отсутствуют обязательные требования по использованию (садоводство, участки под объектами недвижимости).
Нецелевое использование
За нецелевое использование сельхозземель грозит штраф в процентах от кадастровой стоимости (до 2% для юридических лиц)[9]. Также может быть выдано предписание об устранении нецелевого использования.
Также использование участка с нарушением законодательства, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде, является основанием для изъятия такого участка[10]. Причём в отличие от вышерассмотренной ситуации с неиспользованием здесь не важна длительность нарушения, достаточно лишь их неустранения после выдачи предписания.
Кроме того, не стоит забывать об ответственности за причинение вреда сельскохозяйственной земле как объекту окружающей среды. Речь идёт как об административном штрафе[11] так и о возможности взыскания ущерба, затрат на рекультивацию земель в гражданско-правовом порядке[12].
Эко, но незаконно
Один из востребованных рынком, но не урегулированных законодательно вопросов, — это использование сельхозземель для различных объектов отдыха и развлечений. При этом иногда такая деятельность может совмещаться с сельским хозяйством (экофермы). Чаще всего речь идёт о размещении глэмпингов и иных некапитальных объектов отдыха.
Хотя подобная деятельность не несёт такого урона сельхозземлям, как иные виды застройки, законодательно она не разрешена без перевода участка в земли рекреации или населённых пунктов. Что влечёт вышеуказанные риски, связанные с нецелевым использованием участка.
Исключение – возможность установления для участка условно разрешённого ВРИ «охота и рыбалка» для тех муниципалитетов, для которых он предусмотрен правилами землепользования и застройки.
Трудности перевода
Исходя из вышесказанного, для использования сельскохозяйственных земель не по их прямому назначению, кроме ряда приведённых исключений, потребуется изменение их правового статуса. Что в свою очередь связано в первую очередь с внесением изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки . Конкретный объём и процедура внесения изменений в эти градостроительные документы зависит от желаемого назначения участка и его исходного состояния (отнесён ли к особо ценным угодьям, обременён ли зонами с особыми условиями использования территории).
В большинстве случаев для реализации этих вариантов потребуется, помимо прочего, обосновать невозможность или явную нецелесообразность использования участка ля сельхозпроизводства. Это может быть сделано со ссылкой на экспертные исследования плодородия почвы, на вхождение участка в зоны с особыми условиями использования территории, исключающие или ограничивающие сельхозпроизводство (санитарно-защитные зоны, зону санитарной охраны питьевого водоснабжения и т.д.)
А именно – возможны следующие варианты:
- перевод земель в зону садоводства (СХ-2 в ППЗ муниципалитетов Московской области). Участок в таком случае остаётся в категории сельскохозяйственных земель, но на нём допускается строительство капитальных жилых домов, аналогичных объектам ИЖС. При этом на земли садоводства не распространяются специальные требования по обороту и повышенная ответственность за неиспользование участка по назначению;
- включение участка в границы населённого пункта с установлением дел него территориальной зоны, характерной для населённых пунктов и допекающей строительство. Чаще всего - зоны индивидуальной и блокированной застройки (Ж-2). При этом включение участка генеральным планом в границы населённого пункта является достаточным основанием для изменения его категории без принятия отдельного решения согласующими органами;
- изменение категории земель в отношении участка. Может быть актуально отнесение участка к землям промышленности или к территориям рекреационного назначения (для строительства объектов отдыха).
[1] П. 4 п. 5 ст. 11 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве".
[2] П. 1 ст. 6 Закона Московской области от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области».
[3] Ст. 8 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
[4] П. 3 ст. 4 Закона Московской области от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области".
[5] Ч. 2 ст. 8.8. КоАП.
[6] Ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
[7] Ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ, ч. 2 ст. 8.8. КоАП.
[8] Ч. 3 ст. 8.8. КоАП, ст. 284 ГК.
[9] П. 1 ст. 8.8. КоАП.
[10] Пп. 3 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
[11] Ст. 8.6, 8.7. КоАП.
[12] Ст. 1064 ГК РФ, ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".