Территории с объектами культурного наследия
Собственник земли вправе возводить жилые, производственные и иные объекты на принадлежащем ему участке, однако такие права могут быть ограничены (ст. 56 ЗК). Например, путем установления зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).
Всего Земельный кодекс устанавливает 28 видов ЗОУИТ. В свою очередь, зоны охраны и защитные зоны объектов культурного наследия (далее – ОКН) – разновидности ЗОУИТ.
Как устроен правовой режим ограничений и каков их территориальный охват? Чтобы сохранить ОКН в исторической среде, на сопряженной территории устанавливаются зоны охраны ОКН. К ним согласно ст. 34 Закона об объектах культурного наследия относятся:
1) Охранная зона ОКН – территория, в пределах которой для сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении вводят особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением специальных мер.
2) Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, на которой ограничивается строительство и хоздеятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
3) Зона охраняемого природного ландшафта – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Если в отношении ОКН не установлены зоны охраны, то на сопряженной площади действуют защитные зоны. К ним согласно ст. 34.1 Закона об объектах культурного наследия относятся территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям, где нельзя строить новые здания либо реконструировать существующие, меняя их параметры (высоту, количество этажей, площадь), исключение составляют линейные объекты.
Таким образом, каждый из видов зон предусматривает ограничения, создавая риски для застройщиков.
Риски застройщика и способы их снижения
Способы, предлагаемые в настоящей статье, универсальны и могут быть использованы в отношении рисков, связанных с иными ЗОУИТ.
Риск № 1. Отсутствие сведений о ЗОУИТ в ЕГРН
Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации. В качестве ограничения можно рассматривать и ЗОУИТ – они считаются установленными со дня внесения сведений о зоне в ЕГРН (п. 24 ст. 106 ЗК). Однако указание на правовой режим ЗОУИТ может не отражаться в ЕГРН. Это порождает существенные риски для приобретателя участка, который ориентируется на достоверность сведений ЕГРН.
Непредсказуемость ограничений либо полный запрет строительства на приобретаемом участке состоит в том, что до 1 января 2028 года ЗОУИТ могут считаться установленными даже при отсутствии сведений о таких зонах в ЕГРН. Речь идет о случаях, когда такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из способов, прописанных в Законе, в том числе на основании решения органа госвласти или местного самоуправления либо решения суда.
Кроме того, закон устанавливает, что Правительство РФ утверждает положение в отношении каждого вида ЗОУИТ (кроме ЗОУИТ, которые возникают в силу федерального закона). К таким зонам относятся защитные зоны объектов культурного наследия. Так что вероятность отсутствия в ЕГРН сведений о защитной зоне ОКН весьма велика.
При этом отсутствие в ЕГРН сведений о точных границах ОКН не является основанием для несоблюдения требований к деятельности в границах территории ОКН (п. 7 ст. 3.1 Закона об объектах культурного наследия).
Дополнительные риски застройщика сопряжены с ограничениями, предусмотренными градостроительным законодательством. Так, при разработке правил землепользования и застройки на картах градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются помимо прочего границы территорий объектов культурного наследия (ч. 5. ст. 30 ГрК). Это правило может быть соблюдено только в случае, если границы ОКН утверждены. В ином случае в документах территориального планирования сведения об ОКН отражены не будут.
В пользу застройщика может быть выдвинута позиция, что закон не обязывает хозяйствующий субъект самостоятельно получать сведения о границах территории ОКН (постановление АС Северо-Кавказского округа от 6 июня 2022 года по делу № А63-9873/2020).
Чтобы снизить риск отсутствия в ЕГРН сведений о ЗОУИТ, связанных с ОКН, стоит:
1) осмотреть участок и прилегающие территории, чтобы установить объекты, которые могут относиться к ОКН, это мероприятие имеет смысл проводить, привлекая экспертов в области охраны памятников;
2) направить запрос в органы охраны объектов культурного наследия, чтобы узнать о наличии ОКН на приобретаемом участке и близлежащих территориях;
3) проверить информацию о наличии ОКН в ГПЗУ, Правилах землепользования и застройки, Генплане и других открытых источниках;
4) включить в договор ряд условий:
- заверения и гарантии продавца об отсутствии ОКН на участке/прилегающих территориях и ограничений, связанных с ОКН;
- санкции за несоблюдение таких заверений и гарантий, а также способы обеспечения исполнения этих обязательств продавцом;
- право покупателя на односторонний отказ от договора при нарушении продавцом заверений и гарантий.
Риск № 2. Защитные зоны ОКН
Граница защитной зоны устанавливается в диапазоне 100-300 метров от самого объекта. При этом региональный орган охраны ОКН вправе принять решение об установлении границ защитной зоны ОКН на ином расстоянии. Это возможно на основании заключения историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия.
Поэтому один из способов минимизировать этот риск – самостоятельно организовать проведение историко-культурной экспертизы, а затем обратиться в орган охраны за сокращением защитной зоны ОКН.
Риск №3. Отсутствие проекта границ территории ОКН и проекта зон охраны ОКН
Решения об установлении зон охраны ОКН принимаются на основании проектов зон охраны ОКН, которые разрабатывает уполномоченный орган в области охраны ОКН. Такие функции нельзя переложить на владельца участка (Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года по делу № 88а-11160/2023).
Однако в определённых случаях, в том числе в отсутствие времени на судебное понуждение уполномоченного органа к утверждению зон ОКН, застройщик может взять на себя разработку проекта границ ОКН и зон охраны.
Процесс разработки и утверждения проекта зон охраны многоэтапный и довольно продолжительный. С момента получения задания на его подготовку и до утверждения порой проходит более полутора лет. Поэтому при планировании мероприятий по застройке территорий в окружении памятников архитектуры необходимо учитывать этот аспект, ведь без таких зон автоматически устанавливается защитная зона, размер которой может достигать 300 метров.
Риск №4. Выявление ОКН на смежных территориях
Помимо объектов, включенных в реестр объектов культурного наследия, возможно выявление ОКН на смежных по отношению к приобретаемому участку территориях. Порядок их выявления регламентирован в ст. 16.1 Закона об объектах культурного наследия.
Заявителем, обнаружившим объект с признаками ОКН, может быть любое лицо. Поэтому при покупке участка необходимо проанализировать вероятность наличия признаков ОКН у объектов недвижимости, окружающих будущую застройку. Если есть сомнения, стоит привлечь специалистов в области охраны памятников, поскольку на территорию спорного объекта распространяются требования к осуществлению деятельности в границах территории ОКН.
Меры по соблюдению ограничений при реализации проекта
Ограничения, связанные с ОКН, нужно учитывать не только при покупке участка, но и при реализации проекта в целом.
Проектирование и строительство на землях, по которым у госоргана нет данных об отсутствии на них ОКН, позволительно в одном из двух случаев:
1) на такой территории фактически нет охраняемых объектов;
2) при условии соблюдения застройщиком/техзаказчиком требований ст. 36 Закона об объектах культурного наследия.
Что касается строительства на участке, связанном с территорией ОКН, то такие работы проводятся при соблюдении одного из следующих условий:
1. при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного ОКН или о проведении спасательных археологических полевых работ;
2. при наличии проекта обеспечения сохранности указанного ОКН;
3. при наличии согласованного с региональными властями плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку их воздействия на указанный ОКН.
Важно, что законодатель установил временный мораторий на действие ограничений, связанных с ЗОУИТ. До 1 января 2025 года в границах ЗОУИТ допускается использование участков для строительства на основании разрешений, выданных ранее этой даты (п. 33 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ).
Законом предусмотрена и возможность возмещения убытков, причиненных ограничением прав в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (ст. 57.1 ЗК). При этом механизм возмещения предусматривает соблюдение множества условий, а отношения, возникающие в связи с возмещением убытков, причинённых в связи с установлением ЗОУИТ до 1 января 2025 года, до указанной даты (1 января 2025-го) регулируются ст. 57 ЗК РФ.