Многодетная семья: конституционно-правовой и семейно-правовой статус Указ Президента РФ № 63 опережает Семейный кодекс РФ

23 января 2024 г. начал действовать Указ Президента РФ № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей», принятый с учетом важной роли семьи в развитии государства и общества.

В первом пункте Указа установлено, что многодетной семьей в Российской Федерации является семья, имеющая трех и более детей, статус которой устанавливается бессрочно.

Исходя из буквального смысла текста пункта 1 Указа Президента № 63 РФ № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей», в нем установлено понятие многодетной семьи в Российской Федерации.

Указы Президента РФ не являются исключительно подзаконными нормативными актами органа исполнительной власти или не все Указы Президента РФ можно квалифицировать как подзаконные нормативные акты органа исполнительной власти. Согласно ч.2 ст. 80 Конституции РФ, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что принимаемые Президентом РФ именно в таком его качестве, как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, акты занимают иное место в иерархии источников права.

К таким особым, имеющим конституционное значение, Указам Президента РФ можно отнести рассматриваемый Указ Президента РФ № 63 от 23.01.2024 г. о статусе многодетной семьи[1]. Примечательно, что главный кодифицированный в сфере семейного права источник – Семейный кодекс РФ (являющийся федеральным законом РФ) не устанавливает ни понятие многодетной семьи, ни понятие семьи как таковой. В результате отсутствия в российском законодательстве понятия «семья», использование этого термина осуществляется в разных отраслях права по-своему (в целях жилищного, семейного, трудового права, права социального обеспечения). Кроме того, в семейном праве до настоящего времени нет единого подхода к пониманию института семьи и принципам государственной политики в отношении всех видов семьи, включая кровные семьи, семьи, образуемые в качестве форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также смешанные семьи, в которых имеются рожденные и принятые на воспитание дети.

Так, ряд специалистов исключают из семейных отношений и сферы регулирования семейного законодательства все виды семейно-подобного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, относя их к социальному законодательству, законодательству в сфере опеки и попечительства и т.д. Аргумент, который приводится в поддержку указанного подхода, сводится к тому, что согласно буквальному тексту ст. 2 СК РФ семейное законодательство определяет (не регулирует – прим. автора) порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, формы и порядок их устройства в семью, а также их временного устройства, в том числе в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно иному подходу, который представляется более справедливым, семейное законодательство регулирует различные виды семьи и семейные отношения, в них возникающие, включая семьи, образуемые в виде форм устройства оставшихся без попечения родителей детей в семью. К таким формам устройства ребенка в семью Семейный кодекс РФ относит усыновление, опеку/попечительство, приемную семью, патронатную семью (в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации).

Сама ст. 2 СК РФ называется «отношения, регулируемые семейным законодательством» и не должна сужать своим содержанием озаглавленный смысл. Если определение форм и порядка устройства в семью включено в текст ст. 2 СК РФ, соответственно, под самой формой устройства и следует понимать совокупность возникающих в такой форме отношений, являющихся семейными.   

В соответствии с п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью). Таким образом, семейное законодательство семьей называет и передачу ребенка на воспитание усыновителям (судебное решение), и опекуну/попечителю (акт органа опеки и попечительства), и приемным родителям (акт органа опеки и попечительства и заключаемый договор о приемной семье).

Самой близкой формой семьи к кровной семье является семья, образуемая при усыновлении. Усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению (п. 1 ст. 137 СК РФ), однако у ребенка могут сохраняться отношения с одним из кровных родителей и даже с иными родственниками, а само усыновление может быть отменено как по виновным, так и по невиновным основаниям.

Такие формы семьи, как семья опекуна/попечителя и приемная семья имеют свои особенности и существенные отличия от кровной семьи.

Тем не менее, как и кровная семья, приемная семья, семья опекуна/попечителя, семья, образуемая в результате усыновления детей, также может быть, как указано в п. 1 УП РФ № 63 от 23.01.2024 г., многодетной, т.е. имеющей трех и более детей. При этом семейные отношения с детьми в такой семье могут быть основаны на разных юридических фактах: рождение + усыновление; рождение + принятие на воспитание под опеку и попечительство, а не только усыновление или принятие на воспитание в качестве формы устройства ребенка. Соответственно, накопление юридического признака многодетности у российской семьи может иметь место в результате разных фактических и правовых обстоятельств и действий.

Указ Президента РФ не определяет - применяется ли он и вводимый им новый правовой статус многодетной российской семьи к приемным семьям, семьям усыновителей, семьям опекунов и попечителей, к смешанным семьям, в которых есть рожденные и усыновленные дети, рожденные и принятые на воспитание дети.

Внимательное прочтение текста Указа Президента РФ № 63 позволяет обнаружить упоминание в нем, в частности, гарантий получения государственных пособий и выплат в связи с рождением и воспитанием детей; досрочного назначения женщинам страховой пенсии по старости в связи с рождением и воспитанием трех и более детей (пункт 3).

Терминологически используются категории «рождения и воспитания», представляется, что их употребление в п. 3 УП РФ не означает одновременное их наличие, а именно рождение детей в семье и их воспитание, а например, охватывает случаи: «рождение + воспитание», и «принятие ребенка в семью на воспитание + воспитание».

Многодетная семья в правовом и социальном смысле, который придается этому институт в Указе Президенте, не выполняет исключительно демографическую роль, ее значение и надежды, возлагаемые властью на указанный институт, представляются более существенными, ценностными, идеологическими, государствообразующими.     

Мы можем наблюдать активность такого механизма как экстраординарное нормотворчество, пока отраслевое законодательство медлит, а доктрина продолжает свои дискуссии относительно понятия «семья».

Однако при всем особом конституционном значении Указа Президента РФ № 63, у данного акта имеется объективный предел, поскольку все решения, которые обозначены в акте Президента с учетом предметов совестного ведения РФ и субъектов РФ должны реализоваться в реальное наполнение правового статуса многодетной семьи в РФ и каждом ее субъекте с учетом грамотного, не избирательного подхода и закрепления эффективных гарантий поддержи. Поскольку семья – это, прежде всего, ячейка, создаваемая и развиваемая частными субъектами – людьми добровольно, на основе взаимной любви, уважения и взаимопомощи, осознанно оценивающими свои возможности, перспективы, ответственность и риски, и отнюдь не потому что, что свой статус многодетной семьи они получат бессрочно.

Важно не допускать и перекосов в определении статуса и видов семьи, в этом плане семейное законодательство и доктрина семейного права требуют своего развития и укрепления, формирования сбалансированного подхода, с учетом межотраслевого взаимодействия, поскольку любая семья требует внимания и уважения.     

В связи с новым Указом интересным является дальнейшее исследование вопроса о том, закрепление особого статуса многодетной семьи имеет конституционное или семейно-правовое значение? Какие изменения можно ожидать в Семейном законодательстве РФ в связи с экстраординарным закреплением правового статуса многодетной семьи?  Затронет ли данный статус развитие доктринальных подходов к пониманию семьи, включая и концепцию семьи, как коллективного субъекта прав, в том числе в правочеловеческом измерении (право прав человека)[2]

?