Российский статус Севастополя в 1993 году: почему не получилось
9 июля 1993 года был принят один из самых известных в постсоветской истории Севастополя документов о статусе города: Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 5359-1 «О статусе города Севастополя». Сокращенно этот документ обычно называют «постановлением о российском статусе Севастополя» по вполне понятной причине – в тексте речь напрямую шла о том, что Севастополь является российским.
В памяти севастопольцев, в публицистике, в СМИ принятие этого документа российским Верховным Советом в условиях распада Советского Союза осталось светлым пятном и надеждой «темных 90-х», т.к. это показывало готовность хотя бы части российской власти бороться с Украиной за российскую принадлежность города.
Этому ощущению севастопольцев можно найти много подтверждений в интернете, сошлюсь на материалы «Форпоста» периода его возникновения, конца 2000-х годов, в самый разгар «украинского засилья». Так, в 2008 году сайт публиковал воспоминания известного севастопольца А.Г. Круглова, одного из ярких пророссийских деятелей, который пятнадцатью годами ранее, в 1993 году, был депутатом севастопольского городского совета, где возглавлял комиссию по гласности и СМИ. Воспоминания Круглова были посвящены непосредственно принятию «Постановления» о российской принадлежности Севастополя в российском Верховном Совете в июле 1993 года.
«9 июля 1993 года весь правый балкон главного зала Белого дома – более полусотни мест – заняли руководители почти всех патриотических движений Крыма, Севастополя, а также штабные чины всего российского и, в частности, Черноморского флотов. Верховный Совет единодушно проголосовал за постановление, которое подтверждало российский федеральный статус Севастополя. Хасбулатов (Руслан Хасбулатов, в то время председатель Верховного Совета РФ, — прим.) торжественно поздравил с этим дружно поднявшийся с кресел зал.
Весь наш гостевой балкон взорвался аплодисментами, криками «Ура-а!» и, наконец, разразился песней-гимном «Легендарный Севастополь». Прежде чем объявить перерыв, Хасбулатов с подъёмом, почти упоённо, заявил, что ни одно из пленарных заседаний ни одного из Верховных Советов России, когда-либо заседавших в этом зале, никогда прежде ничего подобного не видывало и не слыхивало», – вспоминает ветеран русского движения Севастополя Александр Круглов».
Еще одним распространенным, даже общепринятым, является представление, что Постановление Верховного Совета не было реализовано из-за позиции тогдашнего президента страны Б.Н. Ельцина, который, во-первых, тогда же, в июле 1993 года, заявил о нежелании «воевать с Украиной» за Севастополь, а, во-вторых, из-за общего политического конфликта Ельцина с Верховным Советом, закончившегося известными трагическими событиями в октябре 1993 года.
Так, в «Истории Севастополя», написанной коллективом севастопольских историков под общим руководством Института российской истории РАН и вышедшей в 2021 году, – базовом на текущий момент обобщающем научном исследовании по истории города – говорится о событиях 1993 года следующим образом:
«Не случайно в Севастополе – во многом усилиями старейшего депутата горсовета, организатора общественной организации «Российское народное вече Севастополя» А. Круглова – был поднят политически острый вопрос о том, что так как в 1954 г. город имел республиканский статус РСФСР и не входил в состав Крымской области, то юридически он не передавался в Украинскую ССР как главная база Черноморского флота. Такая постановка вопроса, связывавшая судьбу города и флота в единое целое, определяла направленность и надежды общественных настроений в Севастополе вплоть до подписания в 1997 г. в Киеве между Россией и Украиной Большого договора в пакете с соглашениями по Черноморскому флоту.
Поэтому с большим воодушевлением в Севастополе было воспринято принятое в период острой конфронтации между президентом и Верховным Советом России, но оставшееся не более чем декларацией постановление Верховного Совета России от 9 июля 1993 г., признававшее принадлежность Севастополя к России и федеральный статус города. Б.Н. Ельцин в той политической обстановке не поддержал это постановление, которое шло вразрез с его договоренностями с Украиной… После трагической развязки политического кризиса в России и расстрела Белого дома вопрос о принадлежности Севастополя к России… не поднимался».
Однако столь ли уж юридически корректным было само Постановление, что позволяло бы идти дальше по пути перевода Севастополя под российскую юрисдикцию, в соответствии с полномочиями Верховного Совета как высшего (до принятия новой Конституции в декабре 1993 года) и еще не разогнанного (до октября 1993 года) органа власти?
***
Севастопольский историк С.А. Усов, доктор исторических наук, автор книги «Проблема Черноморского флота и Севастополя в условиях распада Российской империи и СССР» в своей книге пишет о «декларативном» характере Постановления российского парламента о российском статусе Севастополя, т.к. в этом документе не был прописан механизм его реализации. Собственно, этот механизм только предлагалось начать разрабатывать – пункт 2 Постановления давал соответствующее задание правительству:
«2. Совету Министров – Правительству Российский Федерации в кратчайший срок разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя, дав соответствующие поручения министерствам и ведомствам; провести переговоры с правительством Украины о городе Севастополе как главной базе единого Черноморского флота. В состав российской делегации на переговорах включить от Верховного Совета Российской Федерации народных депутатов России Воронина Ю.М., Амбарцумова Е.А., Пудовкина Е.К., Саенко Г.В., Селиванова А.Г., Чеботаревского Р.З., Югина В.А.».
В целом стоит согласиться с тезисом С.А. Усова об отсутствии в самом документе механизма его реализации. Однако это – далеко не единственный недостаток данного документа.
Более принципиальным кажется прямое упоминание в процитированном пункте статуса Севастополя как «главной базы единого Черноморского флота» и указание об организации переговоров с правительством Украины по данному поводу, причем с озвученным перечнем представителей самого Верховного Совета на данных переговорах.
Это означает, что решение о российском статусе города со стороны Верховного Совета напрямую увязывало этот статус с наличием в городе «единого Черноморского флота».
При всем понимании существования этой взаимосвязи и ее важности для самих севастопольцев стоит отметить: из данной формулировки получается, что Севастополь может быть российским, только если там находится «единый Черноморский флот». Соответственно, из данного пункта можно сделать и обратный вывод: российский Верховный Совет не считал Севастополь сам по себе российским, его «российскость» определялась базированием там Черноморского флота.
Еще более принципиальным в пункте 2 «Постановления» является «заход» на тему переговоров с Украиной о Черноморском флоте от имени Верховного Совета. Из текста «Постановления» совершенно не ясно, что должно было при этом произойти с шедшими уже более года переговорами между Россией и Украиной о Черноморском флоте – переговорами, которые с российской стороны велись от имени президента.
Точно так же не ясно, что должно было произойти после принятия «Постановления» с тем пакетом документов, которые были подписаны в результате этих переговоров на момент июля 1993 года по поводу флота:
- «Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений» от 23 июня 1992 года («Дагомысское соглашение»),
- «Соглашением между Украиной и Российской Федерацией о принципах формирования ВМС Украины и ВМС России на базе Черноморского флота бывшего СССР» от 3 августа 1992 года («Ялтинское соглашение»),
- «Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о неотложных мерах по формированию Военно-Морского Флота России и Военно-морских сил Украины на базе Черноморского флота» от 17 июня 1993 года (подписано в Москве).
Можно предположить, что само по себе «Постановление» о российском статусе Севастополя было спешно инициировано Верховным Советом в России как реакция на последнее в указанном перечне Соглашение по флоту – от 17 июня 1993 года. В этом «Соглашении» предполагалось начать физический раздел уже в сентябре того же 1993 года, то есть спустя несколько месяцев. В частности, в пункте 1 «Соглашения» говорилось:
«Стороны начинают в сентябре 1993 г. практическое формирование Военно-Морского Флота России и Военно-морских сил Украины на основе раздела Черноморского флота и определения договорных условий базирования Военно-Морского Флота России на Украине, и завершают это формирование в срок, определенный Ялтинским соглашением. При этом базирование флота на переходный период остается совместным и определяется отдельным соглашением».
Именно в «Соглашении» от 17 июня 1993 года – в отличие от двух «Соглашений» 1992 года – впервые говорилось о том, что Черноморский флот на текущий момент находится на территории Украины, впрямую относя к этой территории и Севастополь:
«Российская сторона будет участвовать в развитии социально-экономической сферы г. Севастополя и других населенных пунктов Украины, где будут дислоцироваться воинские части, объекты и учреждения Военно-Морского Флота России» (выделение полужирным – моё, – Л.У.).
Также в «Соглашении» указывалось, что вопрос о разделе флота относится к компетенции президентов России и Украины:
«На переходный период запрещаются любые односторонние действия сторон в отношении Черноморского флота; а также издание приказов и распоряжений, не исходящих от президентов Российской Федерации и Украины».
Итак, «Постановление» Верховного Совета о российском статусе Севастополя от 9 июля 1993 года нарушало «Соглашение» по флоту Украины и России от 17 июня того же года. Поэтому его («Постановление») возможно анализировать только в контексте общего конфликта между Б.Н. Ельциным и Верховным Советом, набиравшего обороты параллелизма властей, в данном случае – по поводу Черноморского флота, что привело, в конечном итоге, к осени 1993 года к политическому и управленческому тупику.
Совершенно очевидно, что в таком виде «Постановление» провоцировало президентскую власть на резко отрицательную реакцию на данный документ целиком, в независимости от того, как в нем обосновывался российский статус Севастополя. Стоит также предположить, что если бы речь в данном документе шла только о статусе города, тогда и последующая судьба самого документа могла бы быть несколько иной.
Таким образом, вполне возможно, что само по себе заявление Верховного Совета России о российском статусе Севастополя было следствием борьбы российских властей между собой вокруг флота в бóльшей степени, чем борьбы за государственную принадлежность города.
Отдельно стоит отметить неясность формулировки «единый Черноморский флот» того же пункта 2 «Постановления о статусе города Севастополя». Под «единым» на тот момент мог пониматься и как только российский флот (в смысле весь Черноморский флот должен был отойти России), и как общий флот стран СНГ (как относящийся к «единым стратегическим силам стран Содружества»). То есть и здесь «Постановление» вносило путаницу и усложняло общую ситуацию.
Кроме того, возникает вопрос, как данная формулировка, подписанная председателем Верховного Совета Р.И. Хасбулатовым, согласуется с другим документом, под которым стояла его же подпись, а именно – первым «Соглашением» по флоту от 23 июня 1992 года.
Первое «Соглашение» по флоту тогда, в июне 1992 года, с российской стороны в Дагомысе подписали трое: президент Б.Н. Ельцин, председатель Верховного Совета Р.И. Хасбулатов, и. о. председателя Совета Министров – председателя правительства России Е.Т. Гайдар.
В этом «Соглашении» уже шла речь о разделе флота:
«14. В связи с созданием своих вооруженных сил стороны подтвердили важность продолжения переговоров по созданию на Черном море ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота. Они согласились на договорной основе использовать существующую систему базирования и материально-технического обеспечения. До завершения переговоров стороны договорились воздержаться от односторонних действий».
Второе и третье «Соглашения» по флоту (Ялта, август 1992 года, Москва, июнь 1993 года) подписывали уже только президенты двух стран.
Таким образом, руководство российского Верховного Совета изначально, в 1992 году, не выступало против раздела флота, но, видимо, было недовольно отстранением от последующего переговорного процесса. Что и может являться причиной, как минимум, пункта 2 в «Постановлении о статусе города Севастополя» от 9 июля 1993 года, а как максимум – и вообще действительной причиной принятия «Постановления» российским парламентом.
***
В пользу второго предположения говорит крайне расплывчатая формулировка пункта 1 «Постановления», в которой обосновывался российский статус Севастополя. Точнее, в таком виде данную формулировку вообще затруднительно счесть хоть сколько-нибудь легитимной:
«1. Подтвердить российский федеральный статус Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года».
Ключевое слово пункта 1 – «подтвердить». Однако о «подтверждении» чего именно может идти речь?
Из общего содержания дискуссий начала 1990-х годов о статусе Севастополя, конечно, можно понять, что имеется в виду: Севастополь не передавался в 1954 году из состава РСФСР в состав УССР вместе с Крымской областью, т.к. в 1948 году получил в рамках РСФСР статус города республиканского подчинения («Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» от 29 октября 1948 года), поэтому независимая Украина с юридической точки зрения не имела прав на Севастополь.
Стоит отметить, что в современных интернет-публикациях документов Верховного Совета «Постановление о статусе города Севастополя», а именно – пункт 1 – сопровождается гиперссылкой на Указ 1948 года (например, вот здесь). Очевидно, без прямого включения отсылки на данный указ в текст «Постановления» от 9 июля 1993 года с прояснением статуса Севастополя в промежутке между 1948 и 1991 годами фраза о «подтверждении» его российского статуса была юридически некорректной. (Даже если оставить в стороне идущую до сих пор дискуссию о статусе города по Указу 1948 года и принять ту точку зрения, что Севастополь с 1948 по 1991 год являлся городом республиканского подчинения в составе РСФСР, несмотря на то, что был включен в управленческую вертикаль в рамках УССР и по государственной, и по партийной линиям).
Особенно бросается в глаза необъяснимая лаконичность в обосновании российской принадлежности города «Постановления о статусе города Севастополя» от 9 июля 1993 года в сравнении с «Постановлением» того же Верховного Совета по поводу статуса Крыма, принятого годом ранее (21 мая 1992 года):
«1. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры признать не имевшим юридической силы с момента принятия.
2. Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 ноября 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ считать необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма и на основе волеизъявления его населения».
Как можно заметить, в «Постановлении» Верховного Совета по поводу статуса Крыма есть указания на те советские документы, которые являлись конституирующими в данной теме на момент 1991 года, и содержалась их трактовка Верховным Советом в 1992 году. То, чего не было сделано в отношении Севастополя в «Постановлении» 9 июля 1993 года.
Пункт 2 «Постановления» по поводу Крыма упоминал Договор между Украиной и Россией от 19 ноября 1990 года. Интересно, что его трактовка Верховным Советом в 1992 году как договора, «в котором стороны отказываются от территориальных притязаний», совпадала с оценкой этого документа президентской властью того времени, а также с оценкой Совета Безопасности ООН, данной этому договору в июле 1993 года.
Собственно, Совет Безопасности ООН впервые среагировал на ситуацию со статусом Крымского полуострова, насколько можно судить, только после «Постановления о статусе города Севастополя» от 9 июля 1993 года. Реакция выглядела следующим образом:
«Совет Безопасности подтверждает в этой связи территориальную целостность Украины в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Совет Безопасности напоминает, что в Договоре между Российской Федерацией и Украиной, подписанном в Киеве 19 ноября 1990 года, Высокие Договаривающиеся Стороны взяли на себя обязательство уважать территориальную целостность друг друга в рамках существующих между ними в настоящее время границ. Постановление Верховного Совета Российской Федерации несовместимо с этим обязательством, равно как и с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, и не имеет силы» (выделение полужирным мое, – Л.У.).
Мне уже приходилось писать ранее на «Форпосте», что в действительности формулировки договора 19 ноября 1990 года были довольно двусмысленными. Речь идет о статье 6 Договора:
«Высокие договаривающиеся стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР в ныне существующих в рамках СССР границах».
Так как в самом Договоре речь шла о двух «суверенных государствах» (а не «независимых», независимость была провозглашена, как известно, в Беловежье в декабре 1991 года), то данную статью вполне можно трактовать как признание советских границ Украины только «в рамках СССР». При ратификации этого Договора в Верховном Совете РСФСР в конце 1990 года (а это тот же состав депутатов, что и в июле 1993 года) развернулась дискуссия о том, как трактовать статью 6, если СССР исчезнет и «две договаривающиеся стороны» станут независимыми государствами. Тогда дискуссия в Верховном Совете закончилась на том, что Договор 19 ноября 1990 года является действующим, пока существует СССР.
Поэтому вызывает крайнее удивление, что те же депутаты, которые в конце 1990 года понимали всю двусмысленность Договора РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, не поставили вопрос о его неприменимости после распада СССР. В «Постановлении» о российском статусе Севастополя это было более чем уместно.
Итак, «Постановление о статусе города Севастополя» от 9 июля 1993 года, по сути, голословно декларировало российскую принадлежность города. В документе не было ссылки на Указ 1948 года. Кроме того, в нем не содержалось вообще какой-либо трактовки Договора 19 ноября 1990 года как базового документа, определявшего вопрос о границах России и Украины, не говоря уже о том, чтобы указать на нелегитимность этого договора в условиях исчезновения Советского Союза.
***
На текущий момент юридическую сомнительность обоснования российским Верховным Советом в июле 1993 года российского статуса Севастополя объяснить достаточно сложно.
Нет сомнений, что рабочая комиссия Верховного Совета по статусу Севастополя под руководством Е.К. Пудовкина, созданная в декабре 1992 года и полгода посвятившая анализу ситуации в городе, стремилась поддержать севастопольцев в их однозначном желании быть частью России.
Можно лишь предположить, что работа комиссии не была закончена к июлю 1993 года. Соответственно, принятие «Постановления» было не столько результатом деятельности комиссии, сколько, во-первых, реакцией руководства Верховного Совета на «Соглашение» между Россией и Украиной по разделу флота и, во-вторых, частью борьбы между парламентской и президентской властями в России.
Так или иначе данное решение в таком непроработанном и двусмысленном виде, да еще в соединении с вопросом о статусе флота, не только не способствовало полноценному обсуждению вопроса о возвращении Севастополя в Россию в тот исторический период, но и прямо этому помешало.
По большому счету это возвращение оказалось возможным, когда в России в условиях майдана на Украине, наконец, было признано, что речь идет не о флоте, а о территории и о людях. Что и было зафиксировано Русской весной февраля 2014 года, референдумом марта 2014 года и «Договором между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым», подписанном в Кремле 18 марта 2014 года.
Любовь Ульянова