Кто заплатит за изменение климата? Международный суд ООН выскажется об ответственности государств

12 апреля 2023 года Международный суд ООН получил от Генеральной Ассамблеи ООН запрос на консультативное заключение по вопросу обязательств государств в части изменения климата. Резолюция 77/276, в которой содержится данный запрос, была принята Генеральной Ассамблеей посредством консенсуса 29 марта 2023 года. С инициативой принятия такой резолюции выступила Республика Вануату - одно из крохотных островных государств в Тихом океане, наиболее сильно страдающих от последствий глобального потепления. Вануату развернула масштабную кампанию по вопросу климатической справедливости и подготовила проект резолюции, который впоследствии поддержало 132 государства.

Запрос на консультативное заключение в Международный суд ООН стал уже третьим по счету запросом, полученным международными судами в связи с проблемой изменения климата. Ранее подобные запросы поступили в Международный трибунал по морскому праву и в Межамериканский суд по правам человека.

При осуществлении своей консультативной юрисдикции международные суды и трибуналы, получая соответствующий запрос, дают правовые заключения по толкованию и применению международных норм (о роли консультативных заключений в международном правосудии см. исследование О.В. Кадышевой). Такая компетенция обычно прямо закреплена в учредительном документе судебного органа (или протоколе к нему).

Стоит оговориться, однако, что процедура подачи запроса на консультативное заключение в разные органы международного правосудия отличается. Именно этим фактом были вызваны трудности, с которыми столкнулась Вануату, вынужденная формировать коалицию в рамках Генеральной Ассамблеи за принятие резолюции. Согласно Уставу ООН запрашивать от Международного суда консультативные заключения могут Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности, а также другие органы ООН и специализированные учреждения ООН, но только в рамках своей компетенции. В то же время запрос на консультативное заключение в Межамериканский суд по правам человека могут направить государства-члены Американской конвенции о правах человека 1969 года или Межамериканская комиссия. Так, с запросом в Межамериканский суд обратились Колумбия и Чили с целью уточнить объем индивидуальных и коллективных обязательств государств-участников Американской конвенции 1969 года в связи с чрезвычайной климатической ситуацией. Оба государства в запросе указывают на то, что международное сообщество неодинаково ощущает на себе последствия изменения климата (в частности, распространение засух, наводнений, оползней и пожаров), и некоторые страны испытывают указанные последствия таким образом, который непропорционален их вкладу в изменение климата.

Трибунал по морскому праву может выносить консультативные заключения по правовым вопросам, если это прямо предусмотрено международным соглашением, которое связано с целями Конвенции ООН по морскому праву и которое прямо устанавливает компетенцию Трибунала (чем и воспользовались государства Антигуа и Барбуда и Тувалу, заключившие соглашение, в котором было предусмотрено такое полномочие). Любопытно, что данное полномочие Трибунала не было предусмотрено ни Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, ни Статутом Трибунала, а возникло лишь в Регламенте Трибунала (ст. 138). Непосредственно в Трибунал обратилась Комиссия малых островных государств по изменению климата и международному праву (Commission of Small Island States on Climate Change and International Law), учрежденная в 2021 году государствами Антигуа и Барбуда и Тувалу в рамках соглашения между ними. Причем Тувалу находится на грани затопления настолько, что собирается воссоздать себя в онлайн-режиме для сохранения суверенитета и культуры своего народа, чтобы передать ее будущим поколениям. Государства хотят получить заключение Трибунала по вопросу о том, в чем состоят конкретные обязательства государств-участников Конвенции ООН по морскому праву по защите морской среды в связи с изменением климата. Речь идет, в частности, о загрязнении морской среды, которое является последствием повышения уровня моря, потепления океана, а также его подкисления, что в свою очередь вызвано антропогенными выбросами парниковых газов в атмосферу.

Генеральная Ассамблея в своем запросе ссылается на ряд международных актов, которые предстоит истолковать Международному суду ООН. Помимо Конвенции ООН по морскому праву это в первую очередь Парижское соглашение и Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Однако в документе содержатся ссылки на многочисленные акты в сфере защиты прав человека - Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Это говорит о том, что данная проблема рассматривается не только в поле климатической повестки, но и с точки зрения прав человека.

Вопросы, которые поставлены перед Международном судом, заключаются в следующем:

1) Каковы международно-правовые обязательства государств по обеспечению защиты климатической системы и других компонентов окружающей среды от антропогенных выбросов парниковых газов в интересах государств и в интересах нынешнего и будущих поколений;

2) Какие правовые последствия вытекают из этих обязательств для государств, если они своими действиями или своим бездействием причинили значительный ущерб климатической системе и другим компонентам окружающей среды, по отношению к:

i) государствам, включая, в частности, малые островные развивающиеся государства, которые в силу своих географических обстоятельств и уровня развития страдают от неблагоприятных последствий изменения климата, специфически ими затрагиваются либо особенно к ним уязвимы;

ii) народам и людям нынешнего и будущих поколений, затрагиваемым неблагоприятными последствиями изменения климата?

Особый интерес представляет второй вопрос и то, каким образом он был сформулирован. Так, в случае признания Международным судом ответственности государств, на чью долю приходится больше всего выбросов CO2 (это Китай, США, страны ЕС, Индия, Россия и Япония), перед малыми островными государствами (такими как Вануату, Тувалу и др.) у вторых появляется правовое основание обратиться в органы международного правосудия с исками о возмещении ущерба. Отметим, однако, что хоть и консультативные заключения Международного суда безусловно пользуются большим авторитетом, они не обладают обязательной силой, в отличие от его же решений по спорам. К слову, Международный суд имеет полномочие присуждать компенсацию в рамках поданных исков, хоть и редко к нему прибегает (примером служит решение по иску Демократической Республики Конго к Уганде (см. анализ А.С. Исполинова)).

Cтоит отметить, что это не первая попытка получить толкование Международного суда по вопросу изменения климата. Более 10 лет назад Палау вместе с Республикой Маршалловы Острова уже пытались поднять данную тему на Генеральной Ассамблее, но столкнулись с оппозицией США по отношению к климатической повестке. Бесспорно, с тех пор многое изменилось.

Интересно, что в рамках национальных судебных систем существуют удачные примеры оспаривания действий государств и частных субъектов, которые способствуют изменению климата. Первой крупной победой гражданского общества на этом поприще стало дело Urgenda. 20 декабря 2019 года Верховный суд Нидерландов постановил, что правительство Нидерландов должно немедленно сократить выбросы парниковых газов в соответствии со своими обязательствами в области прав человека.

В связи с приведенными выше запросами на консультативные заключения хотелось бы отметить, что в международном правосудии всегда существует вероятность того, что суды придут к различным толкованиям по сходным вопросам или вынесут противоречащие друг другу решения, как это было, например, с нашумевшим делом Mox Plant, которое одновременно рассматривалось арбитражем, созданным по Конвенции ОСПАР 1992 года, арбитражем, созданным по Приложению VII к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, и Судом ЕС.

В рассматриваемом нами случае запросы на консультативные заключения хоть и поданы различными субъектами, но касаются одного и того же вопроса - ответственности государств за изменение климата перед странами, которые больше всего страдают от негативных последствий этого явления. В случае, если суды по-разному истолкуют данный вопрос, это может внести свой вклад в идущий процесс фрагментации международного права (т.е. распада на отдельные части, которые могут вступать в противоречие друг с другом). В приведенном выше деле Mox Plant речь шла о конфликте правовых норм - норм универсального характера, закрепленных в Конвенции ООН по морскому праву и норм региональных - в рамках Конвенции ОСПАР и норм права Европейского союза. Кроме того, исходя из предшествующей практики Межамериканского суда по правам человека, можно предположить, что он, в опережение Международного суда может вынести заключение и в нем признать, например, императивной нормой международного права принцип ответственности государств за изменение климата и вытекающее из этого обязательство возместить ущерб пострадавшим странам. Так, МАСПЧ ранее, например, заявлял, что относит к императивным нормам принципы равенства и недискриминации (в деле о нелегальных мигрантах), и закрепил статус норм jus cogens за более чем десятью различными правами человека, что является беспрецедентным для международной судебной практики. В случае же, если Международный суд ООН в своем консультативном заключении не придет к выводу о соответствующем статусе норм об ответственности государств за изменение климата, такое противоречие подходов МС ООН и МАСПЧ может создать для государств правовую неопределенность.

С учетом темпа, в котором работает Международный суд ООН, консультативное заключение стоит ожидать не ранее конца 2024 - начала 2025 года. Вероятно, Суд в своих рассуждениях будет опираться на прошлогоднюю резолюцию Генеральной Ассамблеи, в которой было провозглашено право человека на чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду.