ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ (ТКО)
КРАТКАЯ ВЕРСИЯ ОБЗОРА СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С ОБРАЩЕНИЕМ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ
(утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 декабря 2023 г.)
В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению споров, связанных с обращением с ТКО, а также с учетом возникающих у судов при рассмотрении данной категории дел вопросов, Верховным Судом, выработаны правовые позиции и проведено обобщение практики рассмотрения судами споров, связанных с применением законодательства в области обращения с ТКО.
Обобщение практики проведено по 8 следующим вопросам: заключение договора оказания услуг по обращению с ТКО; споры, связанные с исполнением договора оказания услуг по обращению с ТКО, ценообразование в области обращения с ТКО, накопление ТКО, ликвидация несанкционированных свалок, территориальные схемы в области обращения с ТКО, оспаривание представлений органов прокуратуры и предписаний контрольных (надзорных) органов, привлечение к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере обращения с ТКО.
На правоотношения в области обращения с ТКО распространяются положения Закона об отходах, которые определяют правовые основы обращения с отходами производства и потребления (преамбула Закона N 89-ФЗ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятых уполномоченными органами исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также муниципальных нормативных правовых актов (пункт 1 статьи 2 Закона об отходах).
- Заключение договора оказания услуг по обращению с ТКО
1. Договор оказания услуг по обращению с ТКО считается заключенным региональным оператором со всеми потребителями, находящимися в зоне его действия, в том числе при отсутствии подписанного сторонами договора в виде единого документа.
Юридические лица, в результате деятельности которых образуются ТКО, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие ТКО, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие ТКО (пункт 6 статьи 24.7 Закона N 89-ФЗ). Заключение договора возможно как способами, приведенными в пунктах 2, 3 статьи 434 ГК РФ, так и путем применения норм, содержащихся в указанных пунктах Правил N 1156, когда при наступлении поименованных в них обстоятельств договор считается заключенным на условиях типового договора по цене, определенной региональным оператором на основании установленного тарифа.
2. В случае, если между региональным оператором по обращению с ТКО и конкретным потребителем - собственником таких отходов не подписан договор на оказание услуг по обращению с ТКО, указанные услуги оказываются и подлежат оплате в соответствии с условиями типового договора.
Собственник ТКО обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО на условиях типового договора, который может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями. Форма такого типового договора утверждена постановлением Правительства от 12 ноября 2016 г. N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641". Пункт 8 (18) Правил N 1156 определяет порядок взаимодействия регионального оператора и собственников ТКО до дня заключения договора на индивидуальных условиях. Исходя из содержания данного пункта в указанный период услуги по обращению с ТКО оказываются региональным оператором и подлежат оплате потребителем в соответствии с условиями типового договора. Таким образом, пункт 8 Правил N 1156 конкретизирует порядок взаимодействия регионального оператора и собственника ТКО до дня подписания договора с конкретным потребителем и направлен на обеспечение принципа стабильности гражданского оборота. Иной подход в нарушение статьи 10 ГК РФ допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором.
3. Договор с региональным оператором, по общему правилу, считается заключенным, в том числе при представлении потребителем мотивированных разногласий относительно условий договора. Вместе с тем при недобросовестном уклонении регионального оператора от урегулирования разногласий потребитель вправе обратиться в суд с иском об изменении договора и осуществления перерасчета платы за оказанные услуги.
Региональный оператор, действуя добросовестно, должен был принять меры, направленные на урегулирование разногласий, возникших с товариществом. Вместе с тем он, проигнорировав доводы собственника ТКО и уклонившись от согласования взаимных интересов, выставлял счета на оплату исходя из нормативов накопления ТКО, в связи с чем извлекал преимущество из своего недобросовестного поведения.
4. Договор, заключенный потребителем на сбор и вывоз ТКО с иным лицом до начала деятельности регионального оператора, сохраняет силу до прекращения обязательств в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Договор с региональным оператором начинает действовать с момента прекращения договора, заключенного с иным лицом.
В соответствии с пунктом 2 статьи 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. С учетом того, что ранее в законодательстве не содержалось ограничений по кругу лиц, имеющих право оказывать услуги по обращению с ТКО, договор, заключенный управляющей организацией с лицом, не являющимся региональным оператором, признается действительным. Устанавливая порядок оказания услуг по обращению с ТКО посредством заключения соответствующего договора исключительно с региональным оператором, законодатель в части 6 статьи 23 Закона N 458-ФЗ предусмотрел, что договоры, заключенные собственниками ТКО на сбор и вывоз ТКО, действуют до заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО. Следовательно, ранее заключенные договоры в отсутствие специальных оснований для прекращения обязательств сохраняют силу.
5. Договор оказания услуг по обращению с ТКО, по общему правилу, считается заключенным региональным оператором с управляющей организацией с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления многоквартирным домом.
Согласно абзацу второму пункта 148 (1) Правил N 354 договор, содержащий положения о предоставлении коммунальной услуги по обращению с ТКО, может быть заключен с исполнителем в письменной форме или путем совершения конклюдентных действий. В силу пункта 148 (8) управляющая организация приступает к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО потребителям в МКД, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами "г" - "е" пункта 148 (11) Правил, с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в МКД о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления многоквартирным домом, но не ранее даты начала вывоза ТКО по договору на оказание услуг по обращению с ТКО, заключенному управляющей организацией с региональным оператором. По смыслу пунктов 148 (7), 148 (8) Правил N 354 предполагается, что исполнителем коммунальных услуг по обращению с ТКО становится управляющая организация с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в МКД о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления МКД.
6. В садоводческом или огородническом некоммерческом товариществе договор по обращению с ТКО с региональным оператором по обращению с ТКО заключает постоянно действующий коллегиальный орган управления данного товарищества.
Одной из целей деятельности СНТ является создание благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с ТКО, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия) (пункт 1 статьи 7 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества). Члены товарищества обязаны своевременно уплачивать взносы, предусмотренные названным законом. При этом членские взносы могут быть использованы в исключительных случаях, к которым отнесены в том числе расходы, связанные с осуществлением расчетов с региональным оператором по обращению с ТКО на основании договора, заключенного товариществом с этой организацией (пункт 2 части 6 статьи 11, пункт 3 части 5 статьи 14 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества). Принятие решений о заключении договора с региональным оператором по обращению с ТКО относится к полномочиям правления товарищества как постоянно действующего коллегиального исполнительного органа (пункт 6 части 7 статьи 18 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества).
7. В отсутствие договора между арендатором и региональным оператором обязанность по оплате услуг по обращению с ТКО лежит на собственнике такого объекта недвижимости.
В соответствии с пунктом 1 статьи 24.7 Закона об отходах региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Согласно пункту 8 (1) Правил N 1156 региональный оператор заключает договоры на оказание услуг по обращению с ТКО в отношении ТКО, образующихся в иных зданиях, строениях, сооружениях, нежилых помещениях, в том числе в многоквартирных домах и на земельных участках, - с лицами, владеющими такими зданиями, строениями, сооружениями, нежилыми помещениями и земельными участками на законных основаниях, или уполномоченными ими лицами. Таким образом, презюмируется, что собственником ТКО является собственник объекта недвижимости.
8. Обращение с медицинскими отходами регулируется законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Собственник медицинских отходов вправе заключить договор на их вывоз с лицом, не являющимся региональным оператором.
Пунктом 2 статьи 2 Закона N 89-ФЗ установлено, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с медицинскими отходами регулируются соответствующим законодательством. В настоящее время деятельность по обращению с медицинскими отходами выведена из сферы действия законодательства об отходах производства и потребления. В Законе N 323-ФЗ учтена потенциальная опасность воздействия медицинских отходов. Согласно части 3 статьи 49 Закона N 323-ФЗ медицинские отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, размещению, хранению, транспортировке, учету и утилизации в порядке, установленном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В пункте 14 Правил N 1156 закреплен прямой запрет на складирование в контейнерах медицинских отходов, а также иных отходов, которые могут причинить вред жизни и здоровью лиц, осуществляющих погрузку (разгрузку) контейнеров, повредить контейнеры, мусоровозы или нарушить режим работы объектов по обработке, обезвреживанию, захоронению ТКО. Действие норм Закона N 89-ФЗ не распространяется на отношения, связанные с обращением медицинских отходов класса "А", действующее законодательство не содержит норм о безусловной обязанности собственников медицинских отходов класса "А" заключить договор с региональным оператором по обращению с ТКО.
9. Органы местного самоуправления обязаны организовать создание и содержание мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп, утративших свои потребительские свойства.
Создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах, а также определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО отнесены к полномочиям органов местного самоуправления (пункты 1 - 4 статьи 8 Закона N 89-ФЗ). В силу положений Закона N 131-ФЗ одним из вопросов местного значения является участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) ТКО (пункт 18 части 1 статьи 14, пункт 14 части 1 статьи 15, пункт 24 части 1 статьи 16). Накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункты 1, 3 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ). На органы местного самоуправления федеральным законодателем возложена обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО путем принятия ими решения в соответствии с требованиями правил благоустройства муниципального образования, законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления ТКО. Ртутьсодержащие лампы, утратившие потребительские свойства, отнесены к отходам I класса опасности (Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. N 242, пункт 9 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии от 30 сентября 2011 г. N 792). При этом Закон об отходах, устанавливая правовое регулирование в области обращения с ТКО, не связывает принадлежность отходов к ТКО с классом их опасности, поэтому не исключает отнесение отработанных ртутьсодержащих ламп к ТКО.
II. Споры, связанные с исполнением договора оказания услуг
по обращению с ТКО
10. Коммерческий учет ТКО исходя из массы, определенной с использованием средств измерения, допускается только при осуществлении расчетов с операторами по обращению с ТКО, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами размещения отходов.
Правила N 505, регулирующие порядок коммерческого учета объема и (или) массы ТКО с использованием средств измерения (соответствующих требованиям законодательства о единстве измерения) или расчетным способом, содержат закрытый (исчерпывающий) перечень способов коммерческого учета: 1) исходя из нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; 2) исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО; 3) исходя из массы ТКО, определенной с использованием средств измерения. При этом первые два способа являются расчетными (подпункт "а" пункта 5 Правил N 505), а использование средств измерения предусматривает только третий способ (подпункт "б" пункта 5 Правил N 505). Одновременно с перечнем допустимых способов учета Правила N 505 устанавливают применимость каждого способа к отношениям между различными участниками, осуществляющими накопление, сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание и захоронение ТКО. Так, первые два способа подлежат применению при осуществлении расчетов с собственниками ТКО (пункт 6), третий способ - при осуществлении расчетов с операторами по обращению с ТКО, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами обработки, обезвреживания и (или) захоронения ТКО (пункт 9), все три способа - при осуществлении расчетов с операторами по обращению с ТКО, осуществляющими деятельность по транспортированию ТКО (пункт 7). Следовательно, Правила N 505 не допускают коммерческий учет ТКО исходя из массы, определенной с использованием средств измерения, при расчетах с собственниками ТКО. При заключении с региональным оператором договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственник ТКО вправе выбрать один из двух способов коммерческого учета: исходя из нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема, либо исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО (пункты 5 и 6 Правил N 505). Осуществление расчетов исходя из массы ТКО допускается только с операторами по обращению с ТКО, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами размещения отходов.
11. При отсутствии на территории субъекта Российской Федерации организованного раздельного накопления ТКО собственник ТКО вправе выбрать один из расчетных способов осуществления коммерческого учета таких отходов: исходя из нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема, или исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО.
Закон об отходах к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относит организацию деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО (абзац шестнадцатый статьи 6). Согласно пункту 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО, за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 указанной статьи. Подпункт "а" пункта 5 Правил N 505 определяет коммерческий учет ТКО расчетным путем исходя из нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема, или из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО. Отсутствие на территории субъекта Российской Федерации организованного накопления ТКО позволяет собственнику ТКО осуществлять коммерческий учет ТКО в соответствии с подпунктом "а" пункта 5 Правил N 505 одним из альтернативных способов расчета.
12. Если в субъекте Российской Федерации реализована программа раздельного накопления ТКО и потребитель осуществляет накопление ТКО в соответствии с установленными правилами, он вправе производить коммерческий учет отходов исходя из количества и объема контейнеров.
Согласно пункту 8 Правил N 505 при раздельном накоплении ТКО в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с ТКО коммерческий учет ТКО осуществляется в соответствии с абзацем третьим подпункта "а" пункта 5 Правил N 505, то есть исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО. Раздельное накопление отходов представляет собой накопление отходов путем их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (пункт 2 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ). Согласно абзацу семнадцатому статьи 6 Закона N 89-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления относится среди прочего утверждение порядка накопления ТКО, в том числе их раздельного накопления.
13. Владелец нежилого помещения в МКД вправе осуществлять коммерческий учет ТКО исходя из количества и объема контейнеров при наличии собственного контейнера, установленного на площадке накопления ТКО.
Пунктом 148 (38) Правил N 354 предусмотрено, что размер платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, предоставленную потребителю в нежилом помещении в многоквартирном доме, определяется в соответствии с формулой 9 (5) приложения N 2 к указанным правилам на основании нормативов накопления ТКО. При раздельном накоплении сортированных отходов, а также в случае, если это указано в заключенном с региональным оператором договоре, размер платы за данную коммунальную услугу в нежилом помещении в многоквартирном доме определяется в соответствии с формулой 9 (6) приложения N 2 к Правилам N 354 исходя из объема вывезенных контейнеров. Таким образом, нахождение нежилого помещения в МКД не исключает право потребителя на выбор способа коммерческого учета ТКО. При этом размер платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в МКД может определяться на основании объема вывезенных контейнеров при наличии у потребителя собственного установленного в местах их накопления контейнера, позволяющего на основании Правил N 505 осуществлять коммерческий учет объема и (или) массы ТКО.
14. В случае если место накопления ТКО и (или) источник образования отходов не включены в территориальную схему обращения с отходами, региональный оператор должен доказать факт реального оказания услуг собственнику ТКО.
В силу пункта 10 статьи 24.6 Закона N 89-ФЗ региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность. Согласно пункту 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ территориальная схема обращения с отходами должна включать в том числе: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта (с нанесением источников их образования на карту субъекта); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта. В соответствии с пунктом 9 Правил N 1130 раздел "Места накопления отходов" территориальной схемы обращения с отходами содержит данные о нахождении мест накопления отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации) в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления ТКО и реестрами мест (площадок) накопления ТКО. Согласно пункту 5 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ, пункту 15 Правил N 1039 реестр мест накопления ТКО включает данные о нахождении мест (площадок) накопления ТКО, а также данные о собственниках таких площадок и источниках образования ТКО. При отсутствии договора на оказание услуг по обращению с ТКО, подписанного сторонами в виде единого документа, место накопления ТКО, предназначенное для конкретного источника образования отходов, определяется в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами. В случае если место накопления ТКО и (или) источник образования отходов не включены в территориальную схему обращения с отходами, региональный оператор должен доказывать факт реального оказания услуг собственнику ТКО.
15. Если собственник ТКО докажет, что региональный оператор фактически вывоз отходов не осуществлял, в иске последнего о взыскании платы за оказание услуг должно быть отказано.
Отсутствие доказательств фактического оказания услуг региональным оператором не является препятствием к удовлетворению иска о взыскании абонентской платы. Равным образом невозможен возврат уплаченной абонентской платы в случае невостребования исполнения в соответствующий период, так как данная плата вносится не за услуги непосредственно, а за право их затребовать в необходимом абоненту объеме. Указание в статье 24.6 Закона N 89-ФЗ о том, что региональный оператор обязан оказывать услуги по обращению с ТКО всем без исключения потребителям, находящимся в зоне его деятельности, само по себе не исключает возможности представления потребителем доказательств неоказания или ненадлежащего оказания региональным оператором данных услуг (статья 65 АПК РФ и статья 56 ГПК РФ).
16. Плата за оказание услуг по обращению с ТКО может быть уменьшена судом, если собственник ТКО доказал, что региональный оператор оказал услуги не в полном объеме или ненадлежащим образом.
Согласно части 4 статьи 154 ЖК РФ обращение с ТКО является коммунальной услугой. Порядок предоставления коммунальных услуг определяется Правилами N 354. Подпунктом "а" пункта 148 (22) Правил N 354 установлена обязанность исполнителя коммунальной услуги по обращению с ТКО предоставлять потребителю коммунальную услугу по обращению с ТКО в необходимых для него объемах и надлежащего качества в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, Правилами N 354 и договором, содержащим положения о предоставлении указанной коммунальной услуги. Согласно пункту 17 Приложения N 1 Правил N 354 требованием к коммунальной услуге по обращению с ТКО является обеспечение своевременного вывоза несортированных отходов из мест (площадок) накопления: в холодное время года (при среднесуточной температуре + 5 °C и ниже) не реже одного раза в трое суток, в теплое время (при среднесуточной температуре свыше + 5 °C) не реже 1 раза в сутки (ежедневный вывоз). Допустимое отклонение сроков: не более 72 часов (суммарно) в течение 1 месяца; не более 24 часов единовременно - при среднесуточной температуре воздуха свыше + 5 °C. Аналогичные требования к сроку временного накопления несортированных ТКО определены пунктом 11 СанПиН 2.1.3684-21. График вывоза несортированных ТКО должен быть рассчитан таким образом, при котором исполнителем коммунальной услуги соблюдаются требования подпункта "а" пункта 148 (22) Правил N 354 в части предоставления потребителю коммунальной услуги по обращению с ТКО в необходимых для него объемах и надлежащего качества и при этом не нарушается режим вывоза, определенный пунктом 17 приложения N 1 к Правилам N 354. Таким образом, региональный оператор обязан соблюдать требования пункта 17 Приложения N 1 к Правилам N 354, касающиеся периодичности вывоза ТКО независимо от того, осуществляется вывоз с площадок накопления ТКО или бестарным способом, а также самостоятельно или с привлечением третьих лиц.
17. Стороны заключенного в письменной форме договора на оказание услуг по обращению с ТКО вправе согласовать условие о периодичности вывоза сухих сортированных отходов по заявке потребителя.
Договор на оказание услуг по обращению ТКО заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации, однако может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству положениями (пункт 5 статьи 24 Закона N 89-ФЗ). Таким образом, содержание конкретного договора не ограничивается условиями типовой формы. Стороны вправе дополнить договор иными условиями. Периодичность и время вывоза ТКО относятся к существенным условиям договора на оказание услуг по обращению с ТКО (подпункт "в" пункта 25 Правил N 1156). Согласно абзацу первому пункта 3 Правил N 1156 накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются с учетом экологического законодательства и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В соответствии с абзацем девятнадцатым статьи 1 Закона N 89-ФЗ накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения. Законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрены более сокращенные сроки временного накопления несортированных ТКО: исходя из среднесуточной температуры в течение трех суток при температуре + 5 °C и выше - не более 1 суток; плюс 4 °C и ниже - не более 3 суток (пункт 11 СанПиН 2.1.3684-21). Вместе с тем для сухих сортированных отходов действует общий срок накопления, предусмотренный Законом N 89-ФЗ. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (пункт 4 статьи 421 ГК РФ).
18. Неиспользование собственником принадлежащего ему жилого помещения для постоянного проживания не является основанием для перерасчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО.
Перерасчет размера платы может быть произведен за периоды именно временного отсутствия гражданина по причинам невозможности его проживания в жилом помещении в ограниченный четкими временными рамками период (командировка, стационарное лечение, нахождение в учебном заведении и т.п.). Между тем реализация лицом правомочий собственника жилого помещения по пользованию данным помещением либо избранию им иного места проживания, а равно отсутствие потребителя по месту нахождения принадлежащей ему на праве собственности квартиры по причине постоянного проживания по другому адресу не тождественно понятию "временное отсутствие потребителя" и не освобождает собственника от бремени содержания своего имущества (часть 11 статьи 155 ЖК РФ), а постоянное проживание в ином жилом помещении не может быть признано временным отсутствием, являющимся основанием к перерасчету платы за обращение с ТКО в порядке, предусмотренном разделом VIII Правил N 354. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда от 2 декабря 2022 г. N 52-П обязанность собственника жилого помещения в многоквартирном доме по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО возникает не в силу факта ее реального индивидуального потребления (по крайней мере, в части приема отходов и их транспортирования, стоимость которых, как и других элементов обращения с ТКО, в структуре данной платы не определена), а в силу презумпции необходимости для собственника - причем как пользующегося, так и не пользующегося принадлежащим ему жилым помещением - обеспечивать не только сохранность этого помещения, но и поддержание в надлежащем санитарном состоянии многоквартирного дома в целом и прилегающей к нему территории, а также заботиться о сохранении благоприятной окружающей среды. Полное освобождение собственника жилого помещения в многоквартирном доме, который в нем постоянно не проживает (что подтверждается в том числе отсутствием его регистрации в соответствующем жилом помещении), от внесения платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО - с учетом ее целевой направленности и общественно значимого характера - не обеспечивало бы разумного баланса публичных и частных интересов в этой сфере отношений, а также не согласовывалось бы с конституционными принципами справедливости и равенства, требованиями о защите жизни и здоровья граждан, праве каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять природу и окружающую среду (преамбула, статья 7, часть 3 статьи 17, часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 20, часть 1 статьи 41, статьи 42 и 58 Конституции).
19. Перерасчет платы за оказание услуги по обращению с ТКО за период временного отсутствия граждан допускается как в случае ее исчисления исходя из количества постоянно или временно проживающих граждан, так и исходя из общей площади жилого помещения.
Частью 11 статьи 155 ЖК РФ установлено, что при временном отсутствии граждан внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемой исходя из нормативов потребления, осуществляется с учетом перерасчета платежей за период временного отсутствия граждан в порядке и в случаях, которые утверждаются Правительством. Право потребителя коммунальной услуги по обращению с ТКО требовать в случаях и порядке, которые установлены Правилами N 354, изменения размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО за период временного отсутствия потребителя в занимаемом жилом помещении предусмотрено пунктом 148 (24) Правил N 354. Пунктом 86 (1) раздела VIII Правил N 354 определено, что при временном, то есть более 5 полных календарных дней подряд, отсутствии в жилом помещении потребителя коммунальной услуги по обращению с ТКО на основании заявления и документов, подтверждающих продолжительность периода временного отсутствия потребителя в жилом помещении, осуществляется перерасчет размера платы за указанную услугу в порядке, установленном данным разделом. Перерасчет размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО осуществляется согласно приложению N 4 к Правилам N 354. Пунктом 148 (44) Правил N 354 также определено, что при временном, то есть более 5 полных календарных дней подряд, отсутствии потребителя в жилом помещении осуществляется перерасчет размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в порядке, предусмотренном разделом VIII Правил N 354. Пунктами 1, 2 приложения N 4 к Правилам N 354, введенного в действие постановлением Правительства от 16 ноября 2022 г. N 2076 "О внесении изменений в Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", вступившим в силу с 1 марта 2023 г. и действующим до 31 декабря 2027 г., установлен порядок перерасчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в жилом помещении, определенного по формуле 9 (2), указанной в приложении N 2 к Правилам N 354. Поскольку по формуле, содержащейся в пункте 9 (2), указанной в приложении N 2 к Правилам N 354, определяется размер платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения на основании нормативов накопления ТКО, действующим законодательством прямо определен порядок перерасчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО за период временного отсутствия граждан, исчисляемой указанным образом. В определении Конституционного Суда от 5 декабря 2022 г. N 3212-О отмечено, что положения Правил N 354, действуя в нормативной связи с частью 11 статьи 155 ЖК РФ, устанавливающей саму возможность перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг в случае временного отсутствия граждан в жилом помещении, не препятствуют проведению перерасчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО в отношении потребителя, которым соблюден нормативно установленный порядок обращения за перерасчетом и представлены документы, подтверждающие факт его временного отсутствия в жилом помещении и продолжительность такого отсутствия, а также не связывают возможность перерасчета указанной платы с определенным способом ее исчисления.
20. Условия договора на оказание услуг по обращению с ТКО, исключающие или ограничивающие ответственность регионального оператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по основаниям, не предусмотренным законом, являются ничтожными.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда от 24 марта 2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса об ответственности за нарушение обязательств", требование чрезвычайности подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях. Выпадение снега в зимний период относится к предсказуемому явлению, не является чрезвычайным и не может быть отнесено к обстоятельствам непреодолимой силы.
21. Сособственники жилого помещения несут обязанность по оплате услуги по обращению с ТКО соразмерно доле в праве общей долевой собственности на жилое помещение.
В пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда от 27 июня 2017 г. N 22 "О некоторых вопросах рассмотрения судами споров по оплате коммунальных услуг и жилого помещения, занимаемого гражданами в многоквартирном доме по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности" также разъяснено, что сособственники жилого помещения в многоквартирном доме несут обязанность по оплате жилого помещения и коммунальных услуг соразмерно их доле в праве общей долевой собственности на жилое помещение.
III. Ценообразование в области обращения с ТКО
22. Расходы на строительство и эксплуатацию мусороперегрузочных станций относятся к мероприятиям по хранению ТКО. Источниками финансирования данных расходов не могут являться регулируемые тарифы в сфере обращения с ТКО.
Согласно пункту 90 Основ ценообразования в области ТКО (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) в расходы на транспортирование ТКО включаются расходы на транспортирование ТКО, предусмотренные схемой потоков ТКО, содержащейся в территориальной схеме, в том числе от мест (площадок) накопления ТКО, определенных договором на оказание услуг по обращению с ТКО, до объектов размещения ТКО, включенных в соответствии с пунктом 8 статьи 291 Закона N 89-ФЗ в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта Российской Федерации, а также от указанных объектов до объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения ТКО. При этом схемы потоков ТКО, содержащиеся в территориальной схеме обращения с отходами, на территории соответствующего субъекта как на момент установления тарифов, так и в новой редакции не содержали данных о строительстве мусороперегрузочных станций. В силу пункта 6 Правил N 424 мероприятия инвестиционной программы распределяются по группам, в том числе выделены мероприятия инвестиционной программы в части хранения ТКО (подпункт "д"). Транспортирование ТКО инвестиционной программой не предусмотрено. Согласно пункту 10 (1) правил подпункт "а" пункта 10 названных Правил не применяется при реализации мероприятий, предусмотренных в том числе подпунктом "д" пункта 6 указанных правил. Расходы на строительство и эксплуатацию мусороперегрузочных станций относятся к мероприятиям по хранению, а не транспортированию ТКО, источниками финансирования данных расходов не могут являться регулируемые тарифы в сфере обращения с ТКО.
23. При расчете тарифа, устанавливаемого региональному оператору по обращению с ТКО, в состав необходимой валовой выручки могут быть включены расходы по приобретению пакетов или других емкостей, предоставляемых потребителю для складирования таких отходов.
Приобретение региональным оператором пакетов, их предоставление потребителям и их дальнейшее использование является необходимым условием надлежащего осуществления накопления ТКО, нарушение которого может повлечь лишение юридического лица статуса регионального оператора в соответствии с подпунктом "а" пункта 40 Правил N 1156. Основы ценообразования в области обращения с ТКО предусматривают в составе производственных расходов в том числе расходы на приобретение сырья и материалов и их хранение (подпункт "а" пункта 30). В силу положений пункта 40 Основ ценообразования, подпункта 1 пункта 17 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16, расходы регулируемой организации на приобретение сырья и материалов, используемых для производственных нужд, а также на их хранение рассчитываются как сумма расходов по каждому виду сырья и материалов, являющихся произведением плановых (расчетных) цен на сырье и материалы и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов.
IV. Накопление ТКО
24. Создание мест (площадок) накопления ТКО относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления. Собственники помещений в многоквартирном доме вправе принять решение о создании контейнерной площадки на земельном участке, относящемся к общему имуществу МКД.
В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) сбору, транспортированию, обработке утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО. Согласно пункту 1 статьи 8 Закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с ТКО относятся в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. В силу пункта 3 Правил обустройства мест накопления ТКО места (площадки) накопления ТКО создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления также обязаны определять схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и вести их реестр, включающий в себя данные о нахождении мест (площадок) накопления ТКО, об их технических характеристиках, сведения о собственниках мест (площадок) накопления ТКО и данные об источниках образования ТКО (пункты 4, 5 статьи 134 Закона N 89-ФЗ, пункты 11, 15 - 19 Правил N 1039). Создание мест (площадок) накопления ТКО, по общему правилу, относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления.
25. Размещение контейнерной площадки ближе минимально допустимого санитарными правилами расстояния до многоквартирного дома нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду.
Согласно пунктам 1, 3 статьи 13.4 Закона об отходах, пункту 2 Правил обустройства мест (площадок) накопления ТКО и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 августа 2018 г. N 1039, места (площадки) накопления ТКО должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства, а также правилам благоустройства муниципальных образований. Пунктом 4 СанПиН 2.1.3684-21 установлено, что расстояние от контейнерных и (или) специальных площадок до многоквартирных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детских игровых и спортивных площадок, зданий и игровых, прогулочных и спортивных площадок организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи должно быть не менее 20 м, но не более 100 м. Допускается уменьшение не более чем на 25% указанных в данном пункте СанПиН расстояний на основании результатов оценки заявки на создание места (площадки) накопления ТКО на предмет ее соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям, изложенным в приложении N 1 к правилам. Поскольку установленных указанным пунктом СанПиН 2.1.3684-21 оснований для уменьшения нормативных расстояний от контейнерной площадки до многоквартирного жилого дома не установлено, соответствующее расстояние уменьшено более чем на 25%, суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что размещение данной площадки во дворе жилого дома не соответствует требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и нарушает право истца на благоприятную окружающую среду.
26. Обязанность по содержанию мест (площадок) накопления ТКО для МКД возложена на организацию, осуществляющую управление МКД. Если контейнерная площадка предназначена для накопления ТКО нескольких МКД, расходы по ее содержанию распределяются между управляющими организациями пропорционально общей площади помещений в МКД.
В соответствии с частью 2 статьи 162 ЖК РФ к обязанностям управляющей организации по договору управления МКД относятся выполнение работ и (или) оказание услуг по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме. Согласно подпункту "д (2)" пункта 11 Правил N 491 содержание общего имущества включает в себя работы по содержанию мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с установленными требованиями. Содержание мест (площадок) накопления ТКО, расположенных на земельном участке, предназначенном для обслуживания МКД, является составной частью содержания общего имущества МКД, что, в свою очередь, относится к обязанностям управляющей организации.
27. Складирование ТКО в пакеты или другие емкости, предоставляемые региональным оператором, не предполагает создания площадки в точке их сбора региональным оператором.
Положения пунктов 9 - 12, 15 Правил N 1156 регулируют вопросы складирования потребителем ТКО в местах (площадках) их накопления. Вместе с тем по смыслу абзаца восьмого пункта 2 Правил N 1156 погрузка ТКО в мусоровоз в целях транспортирования может осуществляться региональным оператором из иных мест, не являющихся местами (площадками) их накопления. Прием отходов для их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения является сбором отходов (статья 1 Закона N 89-ФЗ). Региональный оператор, выполняя сбор ТКО, обязан соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого он осуществляет свою деятельность (пункты 1, 8, 10 статьи 24.6 Закона N 89-ФЗ). Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в том числе в целях организации и осуществления деятельности по сбору ТКО и включает в себя, в частности, данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); схему потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункты 1, 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ). Исходя из приведенных нормативных положений региональный оператор может осуществлять сбор ТКО от потребителей непосредственно из мест (источников) их образования, данные о которых содержит территориальная схема обращения с отходами. С учетом того, что при складировании ТКО в пакеты или другие емкости, предоставляемые региональным оператором, накопление отходов не осуществляется, муниципальное образование должно определять места их сбора региональным оператором. При этом обустройство площадок накопления ТКО в таком случае не требуется.
28. Региональный оператор не осуществляет доставку крупногабаритных отходов от потребителей на место (площадку) для их складирования.
Региональный оператор осуществляет вывоз ТКО, под которым в силу пункта 2 Правил N 1156 понимается транспортирование ТКО от мест (площадок) их накопления до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения. При этом вывоз крупногабаритных отходов (мебель, бытовая техника, отходы от текущего ремонта жилых помещений и др.), размер которых не позволяет осуществить их складирование в контейнерах, обеспечивается в соответствии с законодательством региональным оператором, в том числе по заявкам потребителей, либо самостоятельно потребителями путем доставки крупногабаритных отходов на площадку для их складирования (пункты 2, 12 Правил обращения с ТКО). Места расположения таких площадок определяются в соответствии со схемами обращения с отходами и указываются в договоре на оказание услуг по обращению с ТКО. Региональный оператор несет ответственность за обращение с ТКО с момента погрузки таких отходов в мусоровоз, под которой понимается перемещение ТКО из мест (площадок) накопления ТКО или иных мест, с которых осуществляется погрузка ТКО, в мусоровоз в целях их транспортирования, а также уборка мест погрузки ТКО (пункты 2, 13 Правил обращения с ТКО). Приведенные нормы не возлагают на регионального оператора обязанность по доставке ТКО, в том числе крупногабаритных, от потребителя на площадку для их складирования, а, напротив, свидетельствуют о том, что составной частью деятельности регионального оператора является транспортирование отходов от места их накопления до места их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.
29. Закрепление за сельским поселением обязанности участвовать в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) ТКО означает осуществление данным муниципальным образованием на его территории всех полномочий, перечисленных в пункте 1 статьи 8 Закона об отходах.
Пунктом 18 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится, в частности, участие в организации деятельности по накоплению ТКО. К вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ). В силу положений части 3 статьи 14 поименованного федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные конкретными пунктами части 1 названной статьи, к которым, по общему правилу, пункт 18 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ не причислен. Однако законами субъекта и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений. Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 поименованной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 статьи 14). По общему правилу, по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (часть 1.1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ). Согласно пунктам 1, 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов в области обращения с ТКО относятся в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО. В пункте 3 упомянутой статьи указано, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации.
30. Органы местного самоуправления муниципального района не вправе заключать соглашения с входящими в его состав органами местного самоуправления сельских поселений о передаче им полномочия по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО в отсутствие закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего передачу таких полномочий.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом (часть 4 статьи 15 Закона N 131-ФЗ). В силу пункта 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с ТКО относится в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, в частности создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункты 1, 3 статьи 8 Закона N 89-ФЗ). В отсутствие соответствующего закона передача полномочий администрации муниципального района сельскому поселению является незаконной.
31. Орган местного самоуправления не вправе устанавливать способы осуществления накопления (складирования) и сбора ТКО, не предусмотренные федеральным законодательством.
Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются в соответствии с Правилами N 1156 (статья 5, пункт 2 статьи 24.6 Закона об отходах). В пункте 10 указанных правил определены возможные способы складирования ТКО потребителями, в частности, в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы); в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках; в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором. В силу пункта 11 правил складирование крупногабаритных отходов осуществляется потребителями в бункеры, расположенные на контейнерных площадках либо на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов.
V. Ликвидация несанкционированных свалок
32. Обязанность по ликвидации несанкционированного складирования ТКО возлагается на правообладателя земельного участка, если не установлено лицо, виновное в размещении отходов.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления. Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений, в том числе осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества и контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению, сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности (пункт 1, подпункты 5.3 и 5.8 пункта 5 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства от 5 июня 2008 г. N 432). Возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории этих городских округов, недопустимо без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
33. Обязанность по ликвидации расположенной на землях лесного фонда несанкционированной свалки отходов, размещенных неустановленными лицами, возлагается на орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление на землях лесного фонда охраны лесов, их защиты, воспроизводства и лесоразведения.
Охрана лесов от загрязнения и иного негативного воздействия осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии с Лесным кодексом и Законом об охране окружающей среды (части 1, 3 статьи 60.12 Лесного кодекса). На основании пункта 6 части 1 статьи 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов переданы полномочия по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения.
34. Обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на лесном участке, находящемся в аренде, возлагается на арендатора, в том числе при несанкционированном размещении отходов третьими лицами на арендуемом земельном участке.
Мероприятия по охране земель, включая защиту земель от загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия, обязаны проводить как собственники земельных участков, так и землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 и абзац четвертый статьи 42 ЗК РФ). Не допускаются загрязнение лесов отходами производства и потребления и выбросами, радиоактивными и другими вредными веществами, иное неблагоприятное воздействие на леса, установленное законодательством об охране окружающей среды, ухудшение санитарного и лесопатологического состояния лесов, расположенных на предоставленных гражданам и юридическим лицам лесных участках и лесных участках, прилегающих к ним (пункты 20, 29 Правил санитарной безопасности в лесах). В соответствии со статьей 51 Закона об охране окружающей среды отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается. Установленный законодательством порядок использования и охраны лесного фонда включает в себя обязанность субъектов, осуществляющих владение и использование лесов, проводить мероприятия по защите соответствующих земель от загрязнения отходами производства и потребления и иного негативного воздействия. Данные мероприятия на лесных участках, связанные с исполнением публично-правовых обязанностей собственников и лесопользователей, должны осуществляться и в том случае, если невозможно установить лицо, виновное в их захламлении, загрязнении и ином негативном воздействии на них. Обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на лесном участке, находящимся в аренде, возлагается на арендатора, ответственного за содержание имущества, вне зависимости от наличия либо отсутствия его вины в размещении отходов.
35. Региональный оператор по обращению с ТКО, обнаруживший место несанкционированного размещения отходов на земельном участке, собственность на который не разграничена, и надлежащим образом уведомивший об этом орган местного самоуправления, по истечении установленного законодательством срока обязан самостоятельно устранить несанкционированную свалку и вправе потребовать возмещения убытков.
В пункте 24 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО. Согласно пункту 2 статьи 7 Закона N 7-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. В соответствии с пунктом 16 Правил N 1156 в случае обнаружения региональным оператором места складирования ТКО, объем которых превышает 1 куб. м, на земельном участке, не предназначенном для этих целей, региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения ТКО. Пунктом 17 Правил N 1156 предусмотрено, что если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения ТКО. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.
36. Неуведомление собственника земельного участка о необходимости ликвидировать несанкционированную свалку является основанием для отказа в возмещении расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией такой свалки.
Согласно положениям пункта 16 Правил N 1156 региональный оператор должен уведомить не только собственника земельного участка, но и орган местного самоуправления, а также орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения ТКО, и направить не только уведомление о необходимости ликвидации места несанкционированного размещения ТКО в течение 30 дней, но и проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО.
37. Собственник земельного участка, на котором несанкционированно размещены ТКО, вправе заключить договор об оказании услуг по обращению с ТКО, предусматривающих ликвидацию такого места, с имеющим лицензию на транспортирование отходов лицом, не являющимся региональным оператором.
В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Согласно статье 13 Земельного кодекса в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в частности, проводить мероприятия по защите земель от загрязнения в том числе отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2). Статья 24.7 Закона об отходах регулирует отношения по заключению договора на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО. Такой договор является публичным для регионального оператора, и региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственнику ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности (пункт 1). В соответствии с пунктом 4 данной статьи собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления. При несанкционированном размещении ТКО собственники земельных участков не являются собственниками этих отходов, в связи с чем обязанность, предусмотренная пунктом 4 статьи 24.7 поименованного федерального закона, у них не возникает. Собственники земельных участков могут самостоятельно, в том числе посредством заключения соответствующих договоров с лицом, не являющимся региональным оператором, ликвидировать место несанкционированного размещения ТКО.
VI. Территориальные схемы в области обращения с ТКО
38. Уполномоченный орган при корректировке территориальной схемы обращения с отходами не вправе исключать из нее действующие объекты обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов без соответствующего подтверждения экономической нецелесообразности их использования.
В пункте 30 Правил N 1130 закреплены основания корректировки территориальной схемы. Так, при выявлении способов оптимизации потоков отходов с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов министерство как уполномоченный орган вправе в установленном порядке корректировать территориальную схему, изменяя при этом движение отходов (направления и объем потоков) от источников образования и мест накопления отходов до соответствующих объектов переработки (подпункт "б" пункта 30, пункты 29, 31 - 34 Правил N 1130). Полное исключение при отсутствии соответствующих оснований из схемы потоков какого-либо объекта, подлежащего включению в перечень объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов территориальной схемы, не отвечает требованиям вышеприведенных норм Закона об отходах и Правил N 1130, является по существу произвольным, устанавливает не предусмотренные федеральным законодательством ограничения на осуществление деятельности юридических лиц по обращению с отходами.
39. При градостроительном зонировании учитываются только объекты размещения отходов, которые включены в территориальную схему обращения с отходами и в государственный реестр объектов размещения отходов.
Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования (пункты 1 и 2 статьи 13.3 Закона об отходах). Согласно пунктам 6 и 7 статьи 12 указанного закона объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Из изложенного следует, что размещение объектов накопления ТКО возможно в соответствии с утвержденной территориальной схемой в области обращения с такими отходами, которая разрабатывается на основании документов территориального планирования.
VII. Оспаривание представлений органов прокуратуры
и предписаний контрольных (надзорных) органов
40. Внесение прокурором органу местного самоуправления представления о принятии мер к прекращению нарушения законодательства в сфере защиты окружающей среды, в том числе посредством получения финансирования в целях ликвидации несанкционированной свалки признается законным в случае установления факта уклонения органа местного самоуправления от обязанности по ликвидации несанкционированной свалки.
От имени Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняет иные функции в соответствии со статьей 1 Закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре". Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами местного самоуправления, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений согласно статье 22 указанного закона. Пунктом 1 статьи 13 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. В силу пункта 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов.
41. Антимонопольный орган вправе выдавать предписания региональному оператору, которым допущено злоупотребление доминирующим положением на рынке, приводящее к ущемлению прав и законных интересов собственников ТКО при оказании услуг по вывозу отходов.
Злоупотреблением доминирующим положением может быть признано использование хозяйствующим субъектом своего положения на рынке для установления невыгодных условий договора или условий, не относящихся к предмету договора (пункт 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции). Исходя из положений пункта 2 статьи 22, пунктов 2 - 3.1 части 1 статьи 23 и части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции, к полномочиям антимонопольных органов относится выдача хозяйствующим субъектам и иным лицам предписаний, направленных на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения. Антимонопольный орган вправе выдавать предписания хозяйствующим субъектам о заключении между ними договоров, об изменении условий заключенных между ними договоров или об их расторжении в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство (подпункт "и" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).
42. К полномочиям органа государственного жилищного надзора относится проверка соблюдения региональным оператором обязательных требований к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО, включая определение соответствия размера платы установленным тарифам.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 20 ЖК РФ и подпунктами "г" и "ж" пункта 7 Требований к организации и осуществлению регионального государственного жилищного надзора предметом надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных жилищным законодательством, в том числе требований к предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов; правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов. Орган государственного жилищного надзора правомочен проверять соблюдение региональным оператором обязательных требований к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО, включая определение размера платы за такую услугу.
43. Предписание органа регионального государственного жилищного надзора региональному оператору об обязании произвести перерасчет платы за услуги по вывозу ТКО является законным, если доказано, что услуги по вывозу ТКО не оказывались.
В силу пункта 1 статьи 13.4 Закона об отходах накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации. Согласно пункту 9 Правил обращения с ТКО потребители осуществляют складирование ТКО в местах (площадках) их накопления, определенных договором на оказание услуг по обращению с ТКО, в соответствии со схемой обращения с отходами. В силу подпункта "а" пункта 31 Правил N 354 исполнитель обязан предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объемах и надлежащего качества в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, указанными Правилами и договором, содержащим положения о предоставлении коммунальных услуг.
44. При проверке законности предписания суд проверяет правильность выводов контрольного (надзорного) органа, оценивая деятельность контролируемого лица на соответствие действующему нормативно-правовому регулированию в установленной сфере, не ограничиваясь проверкой наличия у такого лица разрешительной документации на осуществление спорной деятельности.
В соответствии с пунктом 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов. При этом Закон об отходах не содержит каких-либо исключений для действия данного запрета, допуская только нахождение и эксплуатацию ранее созданных объектов размещения отходов до 1 января 2025 г. в муниципальных образованиях, включенных в состав территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ (статья 29.1). Пунктом 10 статьи 12 Закона N 89-ФЗ запрещается применение ТКО для рекультивации земель и карьеров. Само по себе наличие у общества лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению ТКО, факт включения ранее конкретного объекта в государственный реестр объектов размещения отходов и другие обстоятельства, по смыслу Закона об отходах не относятся к условиям, при которых должны не действовать и, соответственно, не применяться установленные в его пунктах 5 и 10 статьи 12 запреты на захоронение отходов в границах населенных пунктов и применение ТКО для рекультивации земель и карьеров.
45. Выявив складирование отходов на земельном участке, целевым назначением которого не является соответствующая деятельность, уполномоченный орган местного самоуправления выдает предписание собственнику такого земельного участка об устранении допущенного нарушения.
В силу статьи 51 Закона об охране окружающей среды отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством. Сброс отходов на почву запрещается. При этом собственники земельных участков обязаны в том числе осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (статья 42 ЗК РФ).
46. Орган государственного надзора в сфере природопользования правомочен проверять соблюдение обязательных требований в области обращения с ТКО только в период осуществления им государственного экологического контроля (надзора).
Согласно подпункту 5.1.3 пункта 13 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства " Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя государственный надзор в области обращения с отходами. Таким образом, Росприроднадзор и ее территориальные органы вправе осуществлять государственный надзор в области обращения с отходами, в том числе с ТКО только при проведении мероприятий государственного экологического надзора.
VIII. Привлечение к административной ответственности
за нарушения законодательства в сфере обращения с ТКО
47. Действия (бездействие) лица, осуществляющего сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию или обезвреживание ТКО, с нарушением санитарно-эпидемиологических требований (санитарных норм и правил) подлежат квалификации по соответствующей части статьи 6.35 КоАП РФ, если они совершены (выявлены) после вступления в силу Федерального закона от 17 июня 2019 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
В силу статьи 8.2 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 226-ФЗ) административным правонарушением признавалось несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами. Административная ответственность за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации или обезвреживанию отходов производства и потребления, предусмотренная соответствующей частью статьи 6.35 КоАП РФ, введена законом с 17 июня 2019 г., а до введения в действие указанной нормы административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, предусматривалась статьей 8.2 КоАП РФ.
48. При выявлении несанкционированного размещения (складирования) на находящемся в муниципальной собственности земельном участке ТКО, собственник которых не установлен, лицо, в обязанности которого входит проведение мероприятий по защите земель данного участка, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления, подлежит привлечению к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ.
Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. Статьей 42 Земельного кодекса предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Земельным кодексом закреплено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13).
49. Отсутствие у собственника ТКО подписанного им с региональным оператором договора на оказание услуг по обращению с ТКО не является безусловным основанием для привлечения данного лица к административной ответственности по части 1 статьи 8.2 КоАП РФ.
Согласно статье 1 Закона об отходах отходами производства и потребления признаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным федеральным законом; под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Согласно пункту 2 статьи 11 и пункту 4 статьи 24.7 юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами; собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления. Как следует из пунктов 8 (12), 8 (15), 8 (17) Правил N 1156, в случае если потребитель не направил региональному оператору заявку потребителя или договор на оказание услуг по обращению с ТКО не подписан потребителем без предоставления мотивированного отказа от подписания данного договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в проект договора либо не подписан ввиду неурегулирования разногласий по проекту договора между региональным оператором и потребителем либо ввиду того, что региональный оператор не направил проект договора потребителю с учетом урегулированных разногласий в установленный срок, договор считается заключенным на условиях типового договора. До дня заключения договора услуга по обращению с ТКО оказывается региональным оператором в соответствии с условиями типового договора и соглашением и подлежит оплате потребителем по цене, равной утвержденному в установленном порядке единому тарифу на услугу регионального оператора, с последующим перерасчетом в первый со дня заключения указанного договора расчетный период исходя из цены заключенного договора на оказание услуг по обращению с ТКО (пункт 8 (18) Правил N 1156).
50. Размещение ТКО на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования, отличный от вида "специальная деятельность", образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 статьи 8.8 КоАП.
51. Несвоевременное предоставление потребителю платежных документов на оплату коммунальных услуг по обращению с ТКО образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.4 КоАП РФ, а не статьей 7.23 названного кодекса.
Правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями 7.23 и 14.4 КоАП РФ, посягают на нетождественные объекты административно-правовой охраны и представляют собой неисполнение требований различных нормативных правовых актов. Полномочиями по рассмотрению дел о данных правонарушениях наделены разные органы: дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.23 КоАП РФ, рассматривают органы государственной жилищной инспекции, а дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.4 КоАП РФ, - органы Роспотребнадзора. Статьей 7.23 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами. Объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного данной нормой, выражается в нарушении нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами.