Услышать страну: со дня создания современного Госсовета исполнилось 25 лет
Сегодня в составе России 89 регионов — немногим меньше, чем число входящих в Российскую империю губерний и областей. И тогда, и сейчас перед руководством страны стоит важная задача услышать каждый субъект, узнать обо всех проблемах, с которыми приходится сталкиваться на местах, и попытаться найти для них нетиповые решения. На протяжении уже четверти века эти функции возложены на Государственный совет — конституционный законосовещательный орган, включающий 22 профильные комиссии. Но немногие знают, что подлинная история Госсовета превышает уже два столетия активной работы. Как проходили его заседания в начале XIX века, какую роль он сыграл в отмене крепостного права, что пришло на смену Госсовету в годы советской власти и какие задачи предстоит решить в наши дни — в материале ТАСС.
Необходимый совет
Белизна колонн зала Мариинского дворца, алый бархат кресел, золото галунов мундиров и серебро орденов, сияющих на министрах, великих князьях и императоре Николае II во главе стола — так художник Илья Репин запечатлел "Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года в день столетнего юбилея со дня его учреждения".
"Нужно понимать, что в XIX веке в Российской империи парламента не было, и создание Госсовета стало довольно прогрессивной мерой для того, чтобы принимать управленческие решения на уровне государства <…> в режиме консультации с ведущими политическими игроками. Конечно, учитывая, что это был не законодательный, а законосовещательный орган, его работа позволяла делать решения более сбалансированными. И если Госсовет в XIX веке — это все-таки структура общегосударственная, которая в какой-то мере и заменяла парламент, то Госсовет современный — это прежде всего орган, который позволяет услышать голос регионов, вырабатывать общегосударственные решения, но с позиции тех, кто находится на местах, в субъектах" — так в беседе с ТАСС объясняет роль Госсовета заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления (ГУУ), кандидат исторических наук Сергей Чуев.
Изначально, при создании в 1801 году, Госсовет получил обиходное название, которое, однако, осталось в истории, — "Непременный совет", то есть "необходимый". Окончательно высокий статус этого законосовещательного органа был закреплен в 1810 году в изданном императором Александром I по инициативе первого госсекретаря и реформатора Михаила Сперанского манифесте об учреждении Госсовета. Изначально определенные функции — обсуждение наиболее значимых законопроектов и формирование предложений по их доработке с дальнейшим представлением главе государства — сохранялись на протяжении всего XIX и в начале XX века. Так, именно Госсовет внес существенный вклад в доработку порядка проведения судебной реформы, позволившей привести российские суды того времени к принципам гласности, независимости и всесословности.
"Государственный совет мог высказывать любую позицию. Зачастую он противодействовал инициативам, которые вносились министрами. Несмотря на то, что члены Государственного совета назначались, это не мешало им защищать то, что им казалось правильным и что могло идти вразрез с точкой зрения действующего правительства. Император же в итоге мог остановиться на любом решении. Однако это не значит, что Госсовет не играл никакой роли — он мог довольно существенно корректировать законопроекты, мог задерживать принятие какого-либо решения, мог убеждать или, по крайней мере, пытаться убедить императора в правоте мнения большинства. Поэтому Госсовет, безусловно, оказывал существенное влияние на законодательный процесс", — считает профессор РАН, доктор исторических наук Кирилл Соловьев.
В беседе с ТАСС Соловьев подчеркнул, что Государственный совет сыграл первостепенную роль во всех важных преобразованиях XIX века, так как ни одно законодательное решение не могло быть принято без санкции Госсовета. В том числе законосовещательный орган повлиял и на принятие Крестьянской реформы 1861 года, отменившей крепостное право в Российской империи. "Ни одно решение, тем более важное, без участия Госсовета не могло состояться. И понятно, что великие реформы, в которые входит и отмена крепостного права, относились к таким решениям. Поэтому, конечно, Госсовет внес свой вклад в принятие Крестьянской реформы", — добавил Соловьев.
Назначенные царем и избранные из курий
В состав совета на протяжении первого столетия его существования включались представители царской семьи, не только действующие, но и бывшие министры, а также государственные деятели без министерского опыта. Задачи по координации Госсовета и ведению документооборота были возложены на госсекретаря. Эту должность после Сперанского в разные годы занимали доверенное лицо императора Николая I граф Модест Корф, меценат и промышленник, построивший в Пермской губернии крупнейший на Урале в свое время Надеждинский металлургический завод Александр Половцов и другие видные государственные деятели. В конце XIX века государственным секретарем становится тайный советник, а затем министр внутренних дел Вячеслав Плеве, создавший вместе с подполковником Георгием Судейкиным целую систему тайной агентурной работы в разных революционных организациях в Российской империи. Последним должность госсекретаря в досоветской России занял первый заместитель министра внутренних дел Сергей Крыжановский. Именно он разработал проект нового избирательного закона после Первой русской революции 1905 года.
Стоит отметить, что в первый состав Госсовета входили 35 чиновников, а к началу XX века число его постоянных членов приближалось к 90.
"Несмотря на то что долгое время в Государственный совет входили только по назначению императора, ближе к концу XIX века все же появляется и принцип включения по должности. При этом Госсовет остается законосовещательным органом. То есть ни в XIX веке, ни уже в XXI он не имеет законодательных функций. Вопросы, обсуждаемые Госсоветом, что тогда, что сейчас схожи — это ключевые направления развития страны. Но есть и существенное отличие. Государственный совет Российской империи исходил больше из, скажем, общих интересов государства, то есть голос регионов уходил на второй план. Сегодня же мнение субъектов играет первостепенную роль при обсуждении тех или иных инициатив в рамках профильных комиссий", — сказал в беседе с ТАСС доктор исторических наук, профессор, заместитель руководителя департамента политики и управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ Игорь Орлов.
Госсовет XX века
XX век для Госсовета стал периодом существенных изменений. В самом начале столетия его роль заметно возросла — он фактически превратился в верхнюю палату российского парламента, получив законодательные полномочия. Кроме того, в него стали входить не только назначаемые, но и избираемые члены. Выборы проводились по шести основным куриям: православного духовенства, губернских дворянских обществ, губернских земских собраний, академии наук, Совета торговли и местных комитетов торговли и мануфактур, а также от Финляндского сейма. Однако после Октябрьской революции 1917 года декретом Совнаркома Госсовет был упразднен.
На протяжении фактически всего советского периода Госсовета не существовало. Подобный ему законосовещательный орган появился лишь на закате Советской эпохи — в 1991 году. Тогда Госсовет СССР просуществовал всего несколько месяцев — с сентября по декабрь, до отставки первого и последнего президента СССР Михаила Горбачева. В него входили представители 12 из 15 союзных республик. "Это был совещательный орган, который решал примерно такие же вопросы развития страны — экономические, социальные, вопросы внутренней и внешней политики. Вообще, когда мы рассуждаем о том, какая структура могла бы заменить Госсовет в советское время, то условно можно сказать, что в СССР функционал Госсовета немного рассыпался. Потому что тогда Госсовет не мог играть той роли, которую он играет сегодня, — над ним все равно стояла совершенно другая структура — КПСС. И даже если бы он возник в ранний период при Брежневе, все решения, которые принимались бы в Госсовете, так или иначе, шли через политбюро. А затем, когда власть фактически сосредоточилась в руках секретариата, то уже лично через генерального секретаря ЦК КПСС", — считает Орлов.
Возрождение в миллениум
Точкой отсчета истории Госсовета в современной России стало 1 сентября 2000 года, когда по предложению парламентариев и глав субъектов президент Владимир Путин принял решение возродить и возглавить этот законосовещательный орган. Уже 29 сентября состоялось первое заседание, основным вопросом которого стало обсуждение стратегии развития России до 2010 года. "Мы впервые, наверное, создали структуру, которая может быть площадкой для действительно предметного обсуждения стратегии развития государства", — сказал на третьем заседании Госсовета РФ в ноябре 2000 года Владимир Путин.
Новый Госсовет во многом перенял функции своего исторического предшественника, в первую очередь, участие в проработке стратегически важных направлений развития как всего государства, так и отдельных территорий. "В современном Госсовете можно выделить несколько ключевых фигур. Я бы сказал, что они сосредоточены в его президиуме. Конечно, это сам президент Владимир Путин — председатель Госсовета. И вторая важная личность — Алексей Дюмин, секретарь Госсовета. Он фактически является куратором всей работы в Государственном совете, его ключевой фигурой. Безусловно, большая часть членов Госсовета — региональные руководители, но важную роль играют и представители федерального центра, ведь именно так получается найти баланс и уравновесить центр и регионы при обсуждении и принятии ключевых для развития государства решений", — отмечает историк Орлов.
О том, что Госсовет дает возможность регионам быть услышанными, говорят и главы российских субъектов. Так, председатель комиссии по направлению "Кадры", губернатор Калужской области Владислав Шапша в беседе с ТАСС назвал Госсовет одним из наиболее эффективных инструментов для обсуждения стратегических вопросов государственного уровня.
"Такой консолидированной площадки, которой является Госсовет, у нас больше нет. Она дает возможность обсудить проблематику, донести ее до президента и получить поддержку на самом высоком уровне. По каждому из направлений работы профильных комиссий мы видим существенное продвижение, существенный успех", — уверен Шапша.
Председатель комиссии по направлению "Инвестиции", губернатор Сахалинской области Валерий Лимаренко в беседе с ТАСС назвал формат работы Госсовета, объединяющий федеральный центр, региональные власти и представителей профессиональных сообществ, наиболее эффективным для решения поставленных президентом задач. "Мы решаем поставленную президентом России задачу — увеличить к 2030 году объем инвестиций в основной капитал не менее чем на 60% по сравнению с уровнем 2020 года. Ключевые решения, которые были инициированы, касаются самых актуальных тем — это инвестиционный налоговый вычет, фабрика проектного финансирования, соглашение о защите капиталовложений и самое главное — создание равных комфортных условий ведения бизнеса. Этому способствует региональный инвестиционный стандарт, который мы внедрили во всех субъектах России. Благодаря этому в стране сформирован портфель инвестпроектов на сумму более 17 трлн рублей — задел на будущее. Следующий шаг — внедрение национальной модели ведения бизнеса, которая позволит совершенствовать регуляторную среду, снизить административное давление и увеличить численность занятых в малом и среднем бизнесе", — добавил Лимаренко.
Самая "молодая" комиссия Госсовета — по вопросам поддержки ветеранов боевых действий — участников специальной военной операции и членов их семей — была создана в марте 2025 года. По словам ее председателя, губернатора Астраханской области Игоря Бабушкина, на этой площадке уже ведется проработка целого ряда предложений, которые будут представлены главе государства, а также обобщаются уже существующие региональные и отраслевые практики. "По 22 направлениям созданы комиссии, которые вместе с правительством РФ, с субъектами поднимают важные, животрепещущие вопросы и находят на них ответы благодаря тому, что в состав комиссий входят губернаторы, входят заинтересованные представители общественности. Поэтому работа, я считаю, выстроена эффективно", — говорит Бабушкин.
Важную роль в работе Госсовета в условиях постоянно развивающихся технологий играет и комиссия по направлению "Технологическое лидерство", которую возглавляет губернатор Красноярского края Михаил Котюков. Именно на ней лежит одна из важнейших задач — достижение технологического суверенитета России. При этом работа комиссии затрагивает вопросы, касающиеся девяти из 20 национальных проектов, что делает насыщенной повестку каждого ее заседания.
Будущее — сегодня
За 25 лет работы Госсовет принял участие в проработке сотен вопросов, влияющих на развитие страны, — от строительства социальных объектов и проведения капитального ремонта в школах до возрождения государственного гимна России. Именно благодаря сотрудничеству профильных комиссий Госсовета с федеральными министерствами удалось ввести эскроу-счета при строительстве жилья, решив таким образом проблему обманутых дольщиков; провести ликвидацию наиболее опасных свалок, а также доработать условия предоставления материнского капитала. Современные вызовы требуют все более эффективных решений, поэтому Госсовет продолжает свою активную работу. Так, сегодня одной из центральных тем остается социальная политика — повышение демографических показателей, поддержка беременных женщин и семей с детьми, в том числе многодетных. "Важным направлением работы Госсовета является решение вопросов социальной сферы. Именно здесь обсуждаются вопросы поддержки семей с детьми, повышения пенсий и социальных выплат, развития здравоохранения и образования, а также другие вопросы, касающиеся благополучия граждан", — сказала в беседе с ТАСС сенатор Наталия Косихина.
Разработка дополнительных мер демографической поддержки проходит в рамках работы комиссии по направлению "Семья" под председательством главы Мордовии Артема Здунова. По его словам, сегодня выделяются три основных принципа работы комиссии — семейноцентричность, технологичность и максимальная вовлеченность всех сторон — госструктур, бизнеса и общественных организаций. "Президент РФ Владимир Путин очень четко обозначил нам вызовы и задачи в сфере демографии, их стратегическую значимость и приоритетность решения. Эти задачи требуют сплочения общества, мобилизации ресурсов и вовлечения всех уровней власти, всех регионов, муниципалитетов, бизнеса и корпоративного сектора, медицинского, педагогического, научного и экспертного сообщества", — сказал Здунов на одном из заседаний профильной комиссии.
Вопросы жилищного строительства и инфраструктурного развития также остаются значимыми, и профильные комиссии не менее эффективно решают вечный вопрос качества российских дорог. В этом направлении Госсовет получает активную поддержку со стороны вице-премьера РФ Марата Хуснуллина, курирующего в том числе вопросы дорожно-транспортного развития страны. "В том числе на площадке Госсовета прорабатывался нацпроект "Инфраструктура для жизни", который охватывает всю инфраструктуру, необходимую для комплексного обновления населенных пунктов и обеспечения комфортных условий проживания людей. Была проведена колоссальная работа по подготовке нацпроекта, в ней участвовали все профильные ведомства, сенаторы и депутаты, региональные команды, экспертное сообщество. Нацпроект реализуется непосредственно на местах, поэтому очень важно было услышать мнение именно регионов", — сказал ТАСС вице-премьер Марат Хуснуллин.
"Результаты работы Госсовета видны в самых разных сферах. Так, инициативы и решения, выработанные в комиссиях по направлениям "Инфраструктура для жизни" и "Эффективная транспортная система", трансформируются в федеральные и региональные программы строительства дорог, жилья, объектов социального назначения. В качестве примера могу привести мой родной Башкортостан. 16 июля Владимир Путин открыл новый автодорожный участок Дюртюли — Ачит протяженностью более 275 км. Он стал важной частью трассы М-12 "Восток". Для жителей Башкортостана, для наших автолюбителей — это сокращение пути до таких городов, как Екатеринбург, Москва, Казань, в полтора раза. Дорога в основном проходит по сельским районам нашей республики, и она будет драйвером развития экономики", — сказала в беседе с ТАСС первый заместитель председателя комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Ирина Панькина, отметив, что Госсовет является "практическим инструментом, воплощающим в жизнь принцип взаимодействия всех уровней власти в России".
За 25 лет работы Госсовет доказал свою эффективность, обеспечивая диалог между центром и регионами, стал площадкой для выработки наиболее сбалансированных и учитывающих интересы всех сторон предложений, направленных на развитие России и решение наиболее важных стратегических вопросов. Впереди — новые вызовы, поиск своевременных ответов на них и сотни насыщенных заседаний профильных комиссий.
Елена Цыбулина, Галина Полоскова