Чем опасен вид разрешенного использования земельного участка, не приведенный в соответствие Классификатору, и что делать в такой ситуации?
Уже достаточно долгое время действует норма, согласно которой разрешённое использование (далее – ВРИ) земельных участков должно устанавливаться в соответствии с единимы классификатором. Первый федеральный Классификатор, вступил в силу в 2014 году[1]. Впоследствии Приказом Росреестра от 10.11.2020 г. № П/0412 утвержден новый Классификатор, аналогичный по структуре.
Однако до настоящего времени осталось достаточно много участков, разрешённое использование которых присвоено до появления этих классификаторов. Что доставляет землепользователям немало проблем. Так ранее ВРИ зависел исключительно от местных уполномоченных органов, компетентных на его формулирование исходя из фактического использования земельного участка. В связи с этим на практике до сих пор встречаются весьма странные ВРИ, например, «для эксплуатации промышленного предприятия пеномоющих средств», «резиденции», «для эксплуатации зданий и сооружений производственно-складской базы по расфасовке, хранению и реализации сахара и других товаров» и др. При этом, такие ВРИ, не актуальные действующему Классификатору, порождают множество проблем, а также неоднозначных, и даже опасных, ситуаций для правообладателей земельных участков.
В данном материале на основании практического опыта Правового центра «Два М» будут рассмотрены случаи, при которых приведение ВРИ в соответствие Классификатору исключит ряд существенных проблем для правообладателя земельного участка, а также будет разобран порядок проведения данной процедуры.
Итак, на что же может повлиять не приведенный в соответствие ВРИ земельного участка, а также какие риски возникают у правообладателей таких участков?
ВРИ земельного участка является основным фактором для целей расчета платежей, связанных с владением и пользованием землей, например:
- кадастровой стоимости земельного участка и расположенных не нем объектов недвижимости, влияющей на размер земельного налога, а также арендную плату и иные платежи;
- льготной ставки земельного налога – 0,3% (подп. 1 п. 1 ст. 394 Налогового кодекса РФ);
- ставок арендной платы в Москве, определяемых на основании Постановления Правительства Москвы от 25.04.2006 г. № 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве»;
- коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (Кд), применяемого для расчета арендной платы публичных земельных участков в Московской области на основании Закона Московской области от 07.06.1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» и др.
- необходимости вносить плату за изменение ВРИ (внесение данной платы не требуется если новый ВРИ тождественен старому)
- иных земельно-правовых платежей (выкупная стоимость участка, плата за снятие запрета на строительство)
В связи с этим, правообладатель земельного участка, ВРИ которого до сих пор не приведен в соответствие единому Классификатору, несет следующие риски.
- Риск отнесения бюджетным учреждением при проведении государственной кадастровой оценки (ГКО) земельного участка с не приведенным в соответствие ВРИ к неверной оценочной группе, что кратным образом может увеличить кадастровую стоимость и, как следствие, земельного налога либо арендных платежей, рассчитываемых от нее.
Так, одним из основных ценообразующих факторов для целей определения оценочного сегмента (группы) при проведении ГКО является ВРИ земельного участка.
При этом, стоит учитывать, что ВРИ земельного участка также выступает ценообразующим фактором также при проведении ГКО зданий, строений, сооружений. Так поскольку отдельно разрешённое использование здании не определяется они для целей оценки также группируются с учётом разрешённого использования участка, на котором расположены.
Для того чтобы прояснить данную ситуацию возьмем для примера весьма распространенный не соответствующий Классификатору ВРИ, который устанавливался большинству земельных участков в промзонах Москвы – «земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий».
Данный ВРИ, при буквальном прочтении, сочетает в себе как производственный ВРИ, так и коммерческий (офисный) ВРИ. В связи с этим, бюджетное учреждение, уполномоченное на проведение оценки[2], зачастую относит земельный участок не к группе производственных объектов, а к сегменту объектов офисно-делового («административного») назначения, УПКС которого порядком больше (примерно в три раза!).
В то время как в большинстве случаев речь идёт об административных зданиях предприятий, которые не равнозначны самостоятельным объектам делового управления и в рамках приведения в соответствие участку должен быть присвоен «производственный» ВРИ (6.*) что исключит возможность иного толкования при кадастровой оценке.
Данная проблематика была ранее раскрыта мной в одном из опубликованных в блоге материалов, а также моей коллегой в соответствующей статье.
- Риск увеличения земельного налога, арендной платы, а также утраты права применения льготных ставок, определяемых в первую очередь на основании разрешенного использования земельного участка.
Земельный налог
По общему правилу, размер налоговой ставки по земельному налогу составляет 1,5%, но установлена общефедеральная льготная ставка в размере 0,3%, например, для земельных участков, приобретенных (предоставленных) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества.
Кроме того, московским законодателем установлены дополнительно льготные налоговые ставки.
Применительно к рассматриваемой проблеме указанное означает, что не приведенный в соответствие ВРИ земельного участка может быть неверно истолкован уполномоченными органами, и, следовательно, земельный налог будет рассчитан с нарушением – без учета пониженной ставки.
Яркими примерами таких не приведенных в соответствие ВРИ из судебной практики в данном случае могут являться – «для размещения охраняемой автостоянки, открытой для пользования в дневное время, с благоустройством прилегающей территории здания Комплекс «Сливница»»[3], «малоэтажное жилищное строительство»[4].
Первое, было приведено в соответствие Классификатору ВРИ путем установления ВРИ с кодом 2.7.1 «Хранение автотранспорта», второе – с кодом 2.1 «Для индивидуального жилищного строительства».
Арендная плата
В Москве действует принцип исчисления арендной платы за землю в процентах от кадастровой стоимости земельного участка в соответствии с целевым (функциональным и разрешенным) использованием земельного участка и наличием дополнительных условий его использования (абз. 5 преамбулы постановления Правительства Москвы от 25.04.2006 г. № 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве»).
Указанным постановлением Правительства Москвы также установлены размеры арендных ставок. Еще раз особо подчеркну, что размер ставок зависит исключительно от разрешенного использования земельного участка. В связи с чем не приведенный в соответствие ВРИ грозит выбором и применением ДГИ г. Москвы не той ставки, скорее всего – более высокой.
Так, например, при аренде земли, имеющей разрешенное использование под индивидуальное жилищное строительство, ставка арендной платы будет составлять всего 0,1%. При иной же формулировке ВРИ, не соответствующей действующему Классификатору, например, уже использовавшееся ВРИ «малоэтажное жилищное строительство» влечет риск расчета арендной платы по стандартной ставке – 1,5%.
В Московской области арендная плата рассчитывается по общему правилу по иной формуле. Так, согласно п. 3 ст. 14 Закон Московской области от 07.06.1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» арендная плата =
Аб x Кд x Пкд x Км x S,
где:
- Аб – базовый размер арендной платы;
- Кд – коэффициент, учитывающий вид разрешенного использования земельного участка;
- Пкд – корректирующий коэффициент;
- Км – коэффициент, учитывающий местоположение земельного участка на территории муниципального образования;
- S – площадь арендуемого земельного участка.
Замечаем, что одним из элементов формулы выступает коэффициент Кд, который учитывает разрешенное использование земельных участков.
Так, для коммерческих объектов, входящих в группу Классификатора ВРИ с кодом 4.0 «Предпринимательство», значение коэффициента Кд равно 6, для жилых объектов – 4,2, для промышленных объектов – 1,1.
Таким образом, при неверном истолковании администрацией муниципального образования, уполномоченной на расчет арендной платы в Московской области, не приведенного в соответствие ВРИ арендная плата может быть завышена в 6 раз!
Самым распространенным примером является уже рассмотренный нами ВРИ «земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий». Скорее, всего Кд для данного ВРИ будет применен в размере 6, как для объектов, используемых в предпринимательских целях.
К иным рискам также можно отнести:
- риск отказа уполномоченными органами в предоставлении большинства государственных услуг, связанных с использованием земельного участка, вид разрешенного использования не приведен в соответствие действующему Классификатору, например, раздел земельного участка либо получение разрешения на строительство;
- риск привлечения к административной и гражданско-правовой (в виде неустойки или довзыскания арендной платы) ответственности за нецелевое использование участка.
- риск необоснованного применения или неверного расчёта разовых платежей, обусловленных разрешённым использованием участка. Например – платы за изменение вида разрешённого использования участка в случае, когда собственник выбирает новый вид разрешённого использования не приведя старый в соответствие с классификатором. Аналогичные ситуации возможны в отношении платы за снятие запрета на строительство, повышенной арендной платы при строительстве на арендованном участке. В связи с этим, перед осуществлением любых юридических действий, связанных с участком, вид разрешённого использования которого не соответствует классификатору, необходимо рассмотреть вопрос о его приведении в соответствие.
- риск утраты таким земельным участком коммерческой привлекательности – зачастую покупатель не видит перспектив в приобретении и освоении земельного участка с неясным для него ВРИ, равно как и, например, банки отказываются принимать такие «необычные» земельные участки в качестве обеспечения выдаваемого кредита.
Что делать?
Зачастую правообладатели земельных участков, столкнувшиеся с такими проблемами, спешат изменить ВРИ путем выбора основного ВРИ из числа предусмотренных градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой расположен земельный участок.
Стоит отметить, что не всегда градостроительный регламент имеет аналог текущему ВРИ. В такой ситуации правообладатели зачастую выбирают наиболее подходящий ВРИ, который не всегда оказывается «дешевым».
В итоге, на правообладателя земельного участка ложится бремя несения несоразмерных расходов – во-первых, плата за изменение ВРИ и, во-вторых, как следствие установления нового ВРИ – перерасчет кадастровой стоимости в сторону увеличения, а вместе с этим и иных рассчитываемых на основании нее земельных и налоговых платежей.
Получается, что такое «классическое» изменение ВРИ представляет собой весьма дорогое удовольствие.
В этой связи наиболее предпочтительной и экономной оказывается услуга по приведению текущего ВРИ в соответствие Классификатору.
Каким образом осуществляется приведение ВРИ в соответствие единому Классификатору и какие важные положения при этом должны быть учтены?
Право собственника земельного участка на приведение текущего ВРИ в соответствие Классификатору и корреспондирующая данному праву обязанность уполномоченного органа закреплены в ч. 13 ст. 34 Федерального закона РФ от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Так, на основании данной нормы правообладатель земельного участка вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору, а последний обязан принять решение об установлении соответствия текущего разрешенного использования виду, предусмотренному классификатором.
Из процитированной нормы следует принципиальное положение –правообладателю земельного участка не может быть отказано в приведении ВРИ в соответствие Классификатору.
Так, заявителю в целом не может быть отказано в установлении соответствия ВРИ Классификатору, поскольку такая процедура не предполагает изменения ВРИ, а представляет собой выявление в Классификаторе и установление земельному участку наиболее близкого аналога его текущего разрешенного использования, которое правообладатель участка имеет право сохранять неограниченно долго.
Стоит отметить, что в целом единого механизма приведения ВРИ в соответствие Классификатору нет. Правообладатель земельного участка, намеренный установить соответствие текущего ВРИ должен в заявлении указать наиболее близкий аналог. При этом, нужно понимать, что близкий аналог выбирается не столько исходя из созвучности текущему ВРИ, сколько исходя из первоначального назначения и использования земельного участка.
Так, ВРИ земельного участка может быть установлено на основании цели создания и использования земельного участка, истории его предоставления, а также технической документации на расположенные на нем здания и т.п.
Таким образом, публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего ВРИ, установленного до его вступления в силу Классификатора. То есть земельному участку не присваивается новый ВРИ, а только актуализируются сведения об уже установленном ВРИ.
Такой довод также находит подтверждение и в правоприменительной практике, согласно которой приведение ВРИ в соответствие является безусловной обязанностью государственных органов[5].
Следовательно, орган исполнительный власти, уполномоченный на проведение ВРИ в соответствие, может быть не согласен только с самим видом разрешенного использования, предлагаемым правообладателем в качестве аналога. В такой ситуации государственный орган обязан предложить свой вариант наиболее близкого аналога и установить его.
Второй немаловажный аспект, который также должен учитываться при обращении за предоставлением данной услуги – текущий градостроительный регламент, предусмотренный правилами землепользования и застройки, не имеет значения для процедуры приведения ВРИ в соответствие Классификатору.
Такой вывод следует из ч. ч. 3, 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих правило о необходимости соблюдения градостроительного регламента исключительно для случаев изменения ВРИ.
Поскольку действия по приведению в соответствие Классификатору текущего ВРИ направлены лишь на его актуализацию путем выбора и установления наиболее близкого аналога из числа предусмотренных Классификатором, то такие действия, как уже было указано выше, не могут свидетельствовать о намерении изменить ВРИ.
Следовательно, градостроительный регламент не должен учитываться при проведении процедуры по установлению соответствия между текущим ВРИ земельного участка и ВРИ, предусмотренным Классификатором.
В данном случае также срабатывает правовая позиция, сформированная судебной практикой высших судов, согласно которой собственник объекта недвижимости вправе использовать свой объект и земельный участок, на котором он расположен, в соответствии с фактическим видом разрешенного использования, правомерно сложившимся до внесения изменений в градостроительный регламент (п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2019 г.), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019 г., а также в Определения Верховного Суда РФ от 09.12.2015 г. № 308-КГ15-7455, от 03.06.2019 г. по делу № 301-КГ18-25680, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.04.2019 г. № Ф05-1405/2019 по делу № А40-45866/18).
Уполномоченным на приведение текущего ВРИ в соответствие Классификатору органом в Москве является Департамент городского имущества г. Москвы, в Московской области – администрация соответствующего муниципального образования[6].
При этом, оказание услуги по приведении ВРИ в соответствие Классификатору осуществляется на бесплатной основе.
В случае, если уполномоченные государственные органы отказывают в предоставлении данной услуги, то такой отказ можно успешным образом оспорить в судебном порядке посредством использования изложенных выше принципиальных позиций.
Вывод
Таким образом, не приведенный в соответствие Классификатору ВРИ является источником рисков для правообладателя такого земельного участка, по большей части связанных с увеличением размера земельных и налоговых платежей.
Наиболее предпочтительной и экономной в этом случае процедурой выступает приведение ВРИ в соответствие Классификатору вместо процедуры изменения ВРИ по ряду причин, в том числе ввиду обязательности следующих принципиальных положений.
Так, в предоставлении данной услуги уполномоченными органами исполнительной власти в принципе не может быть отказано. И второе на что следует обратить внимание, так это то, что при приведении ВРИ в соответствие Классификатору требования градостроительного регламента соблюдать не требуется.
[1] Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. № 540 (ред. от 04.02.2019 г.) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 г. № 33995).
[2] В Москве – ГБУ «Центр имущественных платежей», в Московской области – ГБУ «Центр кадастровой оценки».
[3] См. постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.09.2021 г. № Ф05-22076/2021 по делу № А41-79029/2020.
[4] См. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2019 г. № 10АП-15836/2019 по делу № А41-30025/2019.
[5] См., например, Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2019 г. № 304-ЭС19-23653 по делу № А75-13553/2018; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2018 г. по делу № А40-215833/17; Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2020 г. № 10АП-6059/2020 по делу № А41-98620/2019, от 16.03.2021 г. № 10АП-3163/2021 по делу № А41-57158/2020, от 02.03.2023 г. № 10АП-1760/2023 по делу № А41-18216/2022, от 20.03.2023 г. № 10АП-2794/2023 по делу № А41-43294/2022, от 13.04.2022 г. № 10АП-681/2022 по делу № А41-58759/2021, от 27.04.2023 г. № 10АП-5626/2023 по делу № А41-15861/2022 и др.
[6] Пункт 5.1 Административного регламента предоставления государственной услуги «Установление соответствия вида разрешенного использования земельных участков классификатору видов разрешенного использования земельных участков», утв. Распоряжением Министерства имущественных отношении Московской области от 12.11.2020 г. № 15ВР-1503.