Благими намерениями / О деле Kyocera против администрации штата Нью-Джерси
Санкционное регулирование часто интерпретируется широко, иногда настолько, что уходит в совершенно другую сторону от того, что предполагал регулятор. Проблема “оверкомплаенса”, особенно характерная для участников делового оборота, как показывает практика, встречается не только у частных субъектов, но и публичных.
Недавно опубликованное решение Окружного суда штата Нью-Джерси по делу Kyocera Document Solutions America Inc. против администрации указанного штата будет полезно для практикующих юристов по следующим причинам:
- решение однозначно говорит о невозможности конкуренции законодательства штата и федерального законодательства по вопросам санкций и внешней политики ввиду противоречия Конституции;
- наличие у федерального законодательства и законодательства штата общей цели не устраняет неконституционный характер последнего;
- решение подчеркивает, что санкционный режим США в отношении России носит таргетированный характер и не направлен на всех лиц, связанных с ней;
- санкции направлены не только на то, чтобы запретить определенные действия, но и на то, чтобы разрешить делать то, что закон не запрещает.
Фактические обстоятельства дела
28 июля 2023 года Kyocera Document Solutions America Inc. (Kyocera), американская дочерняя компания Kyocera Corporation с штаб-квартирой в Нью-Джерси, обратилась с иском к администрации штата.[1] В центре иска оказался закон штата Нью-Джерси, принятый незадолго после событий февраля 2022 года - “Russia Act” (Закон “О России”),[2] гораздо более широкий в части запретов в отношении связанных с деятельностью в России лиц, чем федеральное законодательство о санкциях.
Закон “О России” предполагает включение компаний в перечень лиц, осуществляющих “запрещенную деятельность в России” и применение к ним запрета на заключение или продление контракта с государственным учреждением на поставку товаров или услуг. При этом в перечень может быть включена “любая материнская компания, правопреемник, подразделение, прямая или косвенная дочерняя компания, или любая организация, находящаяся под общим владением или контролем” с любой компанией, занимающейся “запрещенной деятельностью”. Под запрещенной деятельностью понимается, в том числе, наличие штаб-квартиры или основного места ведения бизнеса в России.
В случае с Kyocera, связь с деятельностью в России была установлена исходя из того, что у материнской компании - японской Kyocera Corporation, есть дочерняя компания в России, Kyocera Russia.
Значительный объем бизнеса Kyocera осуществляется с государственными учреждениями по всей территории США, в том числе и в Нью-Джерси, с государственными учреждениями которого Kyocera заключает контракты на протяжении 12 лет. Сведения об отдаленных отношениях с российской компанией были раскрыты Kyocera в договорном процессе. При том, что сама Kyocera никак не связана с Россией, не контактирует с российской компанией и осуществляет свою деятельность исключительно на территории США, администрация Нью-Джерси уведомила Kyocera о включении ее в перечень лиц, осуществляющих запрещенную деятельность, и непродлении контракта с ней с 11 августа 2023 года.
Примечательно, что сторонами в деле не оспаривалось, что деятельность Kyocera полностью соответствует федеральному режиму санкций США в отношении России.
Полномочия вводить санкции
Перед тем как перейти к рассмотрению вопроса о конфликте федерального законодательства и законодательства Нью-Джерси, суд подробно описал взаимодействие Конгресса и Президента США по формированию режима блокирующих санкций США.
Данная часть решения суда хоть и крупными мазками, но весьма полно раскрывает правовые основания санкций, взаимодействие Конгресса и Президента США по вопросу санкций и их целей.
Формирование режима блокирующих санкций США в отношении России демонстрирует, что это многоступенчатый процесс, основанный на взаимодействии Конгресса и Президента США: Конгресс США принимает акты, которыми наделяет Президента полномочиями по введению экономических санкций; в пределах своих полномочий Президент определяет круг запретов и лиц, в отношении которых вводятся санкции США; OFAC же, в свою очередь, по указу Президента США в пределах полномочий, определенных Конгрессом и Президентом США, вводит санкции в отношении конкретных лиц.
Так, полномочия Президента США по введению санкций устанавливаются Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA),[3] который в секции 1701 и 1702 устанавливает, что на основании заявления президента о “необычной и чрезвычайной угрозе... национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов”, Президент США может вводить экономические санкции в отношении иностранных государств, правительств и отдельных лиц.
В соответствии с переданными им Конгрессом США полномочиями, три президентские администрации вводили и продолжают вводить режим экономических санкций против конкретных российских государственных деятелей, организаций и сделок, связанных с действиями России на международной арене.
В частности, Конгресс осудил “политическую, экономическую или военную агрессию России против Украины” и поручил президенту использовать свои полномочия в соответствии с IEEPA для “запрета всех операций со всей собственностью” любого лица, которое, по мнению президента, “совершило или несет ответственность (…) за действия, которые направлены на подрыв мира, безопасности, стабильности, суверенитета или территориальной целостности Украины”.
В свою очередь, в 2014 году Президент указами 13661,[4] 13662[5] установил круг лиц, в отношении которых вводятся санкции США: в том числе, лиц, осуществляющих деятельность в секторе вооружений, в секторах финансовых услуг, энергетики, металлов и горнодобывающей промышленности, машиностроения, оборонной промышленности и связанных с ними.
Три года спустя, в 2017 году Конгресс США принял, а Президент США подписал, Закон “О противодействии российскому влиянию в Европе и Азии”.[6] Конгресс не только кодифицировал санкции, введенные исполнительными указами Президента США в 2014 году, но и поручил последнему вводить санкции в соответствии с полномочиями IEEPA в отношении иностранных лиц, которые, по мнению президента, несут ответственность за “серьезные нарушения прав человека на любой территории, насильственно оккупированной или иным образом контролируемой Россией”.
В 2021 году Президент США принял указ 14024,[7] которым введение блокирующих санкций было предусмотрено также в отношении “политических подразделений, агентств или инструментария правительства Российской Федерации”.
Управление по контролю за зарубежными (иностранными) активами (“OFAC”), по указанию Президента, в соответствие с полномочиями, определенными Конгрессом в актах по программам санкций в отношении России, применяют указанные санкций, определяя конкретных российских лиц, отрасли и операции.
Предусмотренный процесс введения санкций важен для принятого решения по иску Kyocera, так как именно Президент США наделен полномочиями определять содержание санкционного режима и формировать единую политику в области санкций во внешнеторговых отношениях.
Соотношение федерального законодательства и законодательства штатов
В соответствии с положением о верховенстве, предусмотренном Конституцией США, федеральные законы имеют приоритет над законами штатов.[8] Суд, опираясь на судебную практику, также указал, что положение о верховенстве федерального законодательства позволяют признать недействительными законы штата, которые препятствуют исполнению или противоречат федеральному законодательству. Однако, суд воздержался от оценки конституционности Закона “О России” и сосредоточился на том, возникает ли при его применении конфликт с федеральным законодательством.
Внешнеэкономические отношения относятся к исключительному ведению федеральной власти США, согласно Конституции, таким образом конфликт между федеральным законодательством и законодательством штата очевиден.
Широкий круг запретов Закона “О России”
Суд установил, что Закон “О России”, принятый в момент “общего национального ужаса”, несмотря на его “благие цели”, противоречит федеральному режиму санкций в отношении России, так как расширяет сферу введения санкций и их последствия.
Во-первых, санкции намеренно сформированы таким образом, чтобы не запрещать поведение, разрешенное ими; Закон “О России” же сформулирован расширительно и вредит балансу, предусмотренному Конгрессом США.
Во-вторых, наказание за нарушение Закона “О России” ужесточают наказание, предусмотренное за нарушение федеральных санкций, что также демонстрирует конфликт между федеральным законодательством и законодательством штата. Таким образом, Закон “О России” наказывает, в том числе лиц и поведение, не запрещенное федеральным режимом санкций.
В-третьих, федеральный режим санкций значительно более узкий и ограниченный, чем предусмотренный Законом “О России”. Федеральные санкции ограничены в своем действии и направлены против конкретных субъектов и отраслей, которые несут ответственность за российские действия в Украине, в то время как Закон “О России” охватывает лиц даже отдаленно связанных с деятельностью в России.
В-четвертых, общие цели федерального санкционного законодательства и законодательства Нью-Джерси не приводят к отсутствию конфликта между ними, так как способы достижения этих целей существенно различаются.
Решение суда
Решение по иску Kyocera было принято на основе существующих прецедентов: суд проанализировал похожие дела, связанные с законами штата в области санкций: Crosby,[9] которое касалось закона штата Массачусетс в сфере санкций в отношении Бурмы, и Odebrecht, связанный с похожим законом штата Флорида о государственных контрактах в рамках санкций в отношении Кубы.
Значимые для принятия решения о превалирующем эффекте выводы о природе федерального режима санкций были сформулированы в Crosby. Суд обратил внимание, что широкое делегирование полномочий по введению санкций Конгрессом США Президенту обосновано тем, что это необходимо для достижения политического результата путем продуманного, откалиброванного санкционного режима.
Аналогично и в деле по иску Kyocera, суд пришел к выводу, что несмотря на благие и, очевидно, общие с Конгрессом США цели, Закон “О России” недопустимо препятствует реализации федерального режима санкций в отношении России, установленный Конгрессом и сформулированный Президентом США, в том числе, в силу того, что полномочия определять, какие организации отвечают установленным законом критериям нарушения санкций, были предоставлены Конгрессом Президенту США, а не администрации штатов.
В результате, суд вынес решение о запрете на применение Закона “О России” к Kyocera, и компания была исключена из списка лиц, осуществляющих деятельность в России.
Последствия принятого решения
В августе 2023 года в связи с рассмотрением дела в суде, Нью-Джерси приостановил применение закона и убрал перечень компаний, осуществляющих запрещенную деятельность из публичного доступа.[10]
Несмотря на то, что суд вынес решение в отношении применения Закона “О России” к Kyocera, 22 января 2024 года администрация штата Нью-Джерси опубликовала уведомление,[11] в котором указала, что для того чтобы обеспечить применение Закона “О России” в соответствие с федеральным режимом санкций, лицами, входящими в перечень компаний, осуществляющих запрещенную деятельность в России, считаются только лица, в отношении которых введены санкции OFAC.
[1] Kyocera Document Solutions America, Inc. v. Division of Administration, New Jersey Department of Treasury et al, (D.N.J. 2023); URL: https://law.justia.com/cases/federal/district-courts/new-jersey/njdce/3:2023cv04044/515633/27/.
[2] List identifying entities that engage in prohibited activities in Russia, Belarus developed, maintained, N.J. Stat. § 52:32-60.1; URL: https://casetext.com/statute/new-jersey-statutes/title-52-state-government-departments-and-officers/chapter-5232-american-goods-and-products-to-be-used-in-state-work/section-5232-601-list-identifying-entities-that-engage-in-prohibited-activities-in-russia-belarus-developed-maintained
[3] International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S. Code Chapter 35; URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/chapter-35.
[4] Executive Order 13661 dated 16 March 2014; URL: https://www.federalregister.gov/documents/2014/03/19/2014-06141/blocking-property-of-additional-persons-contributing-to-the-situation-in-ukraine.
[5] Executive Order 13662 dated 20 March 2014; URL: https://www.federalregister.gov/documents/2014/03/24/2014-06612/blocking-property-of-additional-persons-contributing-to-the-situation-in-ukraine.
[6] Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act of 2017, 22 U.S.C. §§ 9501 etseq.); URL: https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title22/chapter102&edition=prelim.
[7] Executive Order 14024 of 15 April 2021; URL: https://www.federalregister.gov/documents/2021/04/19/2021-08098/blocking-property-with-respect-to-specified-harmful-foreign-activities-of-the-government-of-the.
[8] Article VI of the U.S. Constitution; URL: https://www.law.cornell.edu/constitution/articlevi.
[9] Crosby v. National Foreign Trade Council, 530 U.S. 363 (2000); URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/530/363/.
[10] Notice regarding N.J.S.A. 52:32-60.1, New Jersey Division of Administration; URL: https://web.archive.org/web/20231011022723/https://www.nj.gov/treasury/administration/pdf/NoticeRussia.pdf.
[11] Notice regarding N.J.S.A. 52:32-60.1 Entities Engaged in Prohibited Activities in Russia and Belarus, New Jersey Division of Administration; URL: https://www.nj.gov/treasury/administration/pdf/NoticeRussia.pdf.