Несовершенство Российского законодательства об увековечивании памяти предков или «ничьи» герои после войны
Великая Отечественная война 1941-1945 годов занимает особое место в истории нашей страны. На протяжении 4-х лет она ежедневно уносила жизни тысяч солдат и офицеров. Ежегодно при проведении памятных мероприятий, посвященных событиям войны, мы клянем агрессора и восхищаемся героическими подвигами наших предков.
Согласно Конституции Российской Федерации сохранение памяти предков, защита исторической правды и почитание памяти защитников Отечества является неотъемлемым атрибутом государственности нашей страны (ст. 67.1).
В последнее время увековечение памяти погибших при защите Отечества является одним из приоритетных направлений государственной политики России. Ежегодно в бюджетах разных уровней на реализацию различных государственных программ по увековечению памяти погибших закладываются внушительные денежные средства, но несмотря на это, по прошествии почти 80 лет с даты окончания войны от государственных деятелей, историков, представителей поисковых отрядов и иных общественных организаций приходится слышать, что на территории нашей страны до сих пор имеется большое количество заброшенных воинских кладбищ и захоронений бойцов Красной армии.
При открытии Всероссийской акции «Вахта Памяти» в 2019 году депутатами Государственной Думы Российской Федерации было озвучено о наличии 43147 паспортизированных братских захоронений времен войны, в которых захоронены 8 млн. 572 тыс. 566 человек (https://tass.ru/obschestvo/8366431?ysclid=lv442dzqgy141515185), но несмотря на это, по мнению депутатов, в России остается еще много неучтенных воинских захоронений (https://ruskline.ru/news_rl/2019/04/04/v_rossii_vse_ewe_mnogo_neuchtennyh_voinskih_zahoronenij).
Данное высказывание не является голословными. Достоверно оценить масштабы указанной проблемы достаточно сложно, но сопоставляя количество человеческих потерь, с количеством официально захороненных бойцов косвенно подтвердить указанный тезис вполне возможно.
Для примера, по оценкам историков с сентября 1941 по декабрь 1943 года на территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области потери войск составили более 100 000 человек. Однако согласно официальным данным на государственный учет во Всеволожском районе поставлено всего 46 воинских захоронений, в которых похоронено 56170 человек. Таким образом, память более половины красноармейцев, погибших при защите Всеволожского района, остается неувековеченной.
Среди населения традиционно бытует мнение, что причина существующего состояния дел с увековечением памяти погибших – является война, и вызванная ею неразбериха в оформлении документации, в отсутствии в войсках должного учета потерь, а также в уничтожении огромного числа документов, не позволяющих идентифицировать места братских захоронений.
Но так ли это на самом деле????
Учет потерь в Красной армии
От части, данное утверждение верно, но исключительно для первых месяцев войны и только для тех регионов СССР, которые были спешно оставлены Красной армией на начальном этапе войне.
Система учета потерь личного состава, а также порядок проведения захоронений в воинских частях Красной армии были выстроены и отрегулированы еще до начала Великой Отечественной войны.
По итогам Финской кампании (Зимней войны) 1939-1940 года приказом Наркомата обороны СССР от 15 марта 1941 года № 138 принимается Положение о персональном учете потерь и погребении погибшего личного состава Красной Армии в военное время (далее - Положение № 138). Данное Положение предписывало командирам всех уровней при любых условиях боевой обстановки осуществлять учет личного состава подчиненного ему подразделения. Вновь прибывшее пополнение принималось на учет исключительно до ввода в бой, а по итогам боя командирам предписывалось проводить проверку личного состава и составлять документы потерь.
Все документы персонального учета должны содержать сведения: в каких боях и где участвовал убывший военнослужащий, как он проявил себя в бою, а также обстоятельства его выбытия из рядов подразделения. Указанная информация регулярно передавалась в штабы полков. Штабы полков в свою очередь на основании полученной информации производили собственный учет потерь, по итогам которого через каждые три дня направляли персональный список потерь всего личного состава в штаб дивизии.
На этом этапе документы учета личного состава дополнялись информацией о местах захоронений погибших бойцов, так как действующие в тот период нормативные правовые акты обязывали командиров всех воинских подразделений переправлять тела погибших красноармейцев для захоронения непосредственно в расположение штаба полка.
При установлении смерти военнослужащего штабу полка предписывалась немедленно высылать по месту жительства бойца извещение о его гибели с указанием места его захоронения (п.13).
Родственникам бойцов рядового и младшего начальствующего состава данные извещения направлялись в районные военные комиссариаты, а родственникам начальствующего состава непосредственно по месту жительства его семьи.
Более того, Положением № 138 в систему общевойскового документооборота вводились единообразные формы журналов учета личного состава, извещений о потере бойцов, а также формы вкладных листков личных медальонов бойцов.
Далее персональный учет потерь производился в штабах дивизии (бригад), корпусов, а затем и в специализированных отделах штабов армий (фронтов), а также в Государственном комитете обороны СССР.
Учет безвозвратных потерь имел принципиальное значение не только для органов военного управления, но и для самих военнослужащих и членов их семей. Он позволял достоверно устанавливать и официально регистрировать такие юридически значимые факты, как гибель на поле боя, смерть от полученных ран в лечебном учреждении, пропажу без вести, а также сдачу в плен или судимость.
Нельзя не отметить, что согласно пунктам 26-28 Положения № 138, своеобразный учет потерь осуществлялся и в военных комиссариатах по месту жительства бойцов. Военный комиссар обязывался перед выдачей извещения о гибели бойца проверять по месту жительства семьи военнослужащего, не вернулся ли он с фронта самостоятельно, а в случае возвращения военнослужащего, на которого было выслано извещение, комиссарам предписывалось выяснить причину его возвращения и немедленно докладывать об этом в Управление по укомплектованию войск Генштаба Красной Армии. Одновременно осуществлялась и проверка правильности использования семьями погибших государственных льгот и пенсий.
Пропавшие без вести военнослужащие, а также военнослужащие, факт смерти которых не был задокументирован, учитывались как временно выбывшие. Их семьи до момента обнаружения трупа и последующего захоронения не получали пенсий и иных государственных льгот.
Процедура захоронения в системе учета воинских потерь имело приоритетное значение, так как именно захоронение являлось юридическим фактом, подтверждающим смерть бойца.
Стоит отметить, что 22 декабря 1941 г. главное политическое управление Красной Армии в дополнение к Положению № 138 выпустило директиву № 307 «Об организации погребения трупов погибших красноармейцев». В ней указывалось, что сбор умерших защитников необходимо проводить сразу после боя, тщательно просматривая местность. Вынос убитых с полей сражений и их погребение являлось обязательным вне зависимости от условий боевой обстановки. Для захоронения тел убитых предписывалось формировать специальные похоронные команды во главе с начальником. Сама процедура захоронения должна была проходить с воинскими почестями в специально подготовленных для этого местах. Директива требовала, чтобы документы каждого захоронения содержали картографические координаты или географически были привязаны к определенной местности. Указанные схемы и чертежи должны прилагаться к списку персональных потерь.
Для контроля за выполнением указанной директивы органами военного управления регулярные проводились проверки в войсках.
Так, 3 апреля 1942 года в ходе проверки 374-й стрелковой дивизии контролирующие органы выявили многочисленные нарушения. В предписании отмечалось, что погибших бойцов хоронили без воинских почестей в воронках или разбитых блиндажах, политотдел дивизии не назначил ответственных за процесс захоронения, к проведению погребения привлекалось местное население.
Кроме этого, Положение № 138 четко разграничивало процедуру захоронения рядовых и офицеров. Офицерский состав должны были хоронить в гимнастерке, нательном белье и в обуви, а с рядового военнослужащего обувь снималась. Прагматичное отношение к уставной одежде объяснялось нехваткой обмундирования в Красной армии. 22 марта 1942 г. интендантской службой по этому поводу была разработана отдельная инструкция, о контроле за соблюдением которой красноречиво свидетельствует следующий факт.
В марте 1945 года старшина Таушкинов А.П. из 957 стрелкового полка был снят с должности и отправлен на передовую по причине осуществления захоронения солдат в шинелях и ботинках, согласно приказу его действия были квалифицированы как пособничество убытку страны (file:///C:/Users/User/Downloads/zahoronenie-krasnoarmeytsev-v-gody-velikoy-otechestvennoy-voyny-pravovye-normy-i-praktika.pdf).
Аналогичные по содержанию требования к ведению персональному учету потерь также предъявляли следующие нормативные акты:
- Порядок погребения и учета захоронений военнослужащих, умерших от ран или болезни лечебными учреждениями от 28 июня 1941 г.;
- Постановление Государственного Комитета Обороны (ГКО) от 1 апреля 1942 г. «Об организации учета и захоронения погибших воинов, обнаруженных на освобожденной от противника территории».
Главная же особенность документов персонального учета потерь заключалась в то, что указанные документы являлись основанием для доукомплектования существующих боевых подразделений живой силой, в связи с этим командиры были лично заинтересованы оперативно и ответственно составлять указанные документы и направлять их в вышестоящие органы.
Разумно предположить, что в период активных боевых действий требования указанных правовых актов соблюдались формально, но довод о невозможности поиска мест захоронении в виду системной документальной неразберихи или отсутствия во время войны должного учета потерь не выдерживает никакой критики. Наоборот, на основании таких документальных данных определить точное место захоронения при помощи современных технологий не составит особого труда.
В чем же основная причина сложившейся ситуации ?
Оцифровка военных архивов и создание открытых баз данных, инициированная поручением Президента Российской Федерации 23 апреля 2003 года № пр-698, не решила, а лишь обнажила проблему «забытых» воинских кладбищ.
В публичном доступе оказалось множество военных документов, указывающих на расположение воинских и госпитальных могил, но это не ускорило работу по принятию указанных могил на государственный баланс.
В качестве примера хочу привести следующее. В 2007 году в ОБД «Мемориал» были опубликованы документы персонального учета потерь личного состава 11-ой отдельной стрелковой бригады. Указанные документы, датировались январем 1942 года, и включали в себя именной список безвозвратных потерь личного состава в количестве 161 бойца, а также две схемы расположения братской могилы (https://obd-memorial.ru/html/info.htm?id=51480896&p=2).
В 2013 году в ходе проведения «Вахты Памяти» на территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области, бойцы поискового отряда «Невский пятачок», используя опубликованные документы, обнаружили эту братскую могилу, о чем органы местного самоуправления и военкомат были уведомлены. Позже силами некоммерческой организации «Фонд поддержки и развития мордовской культуры в Санкт-Петербурге и Ленинградской области «Шумбрат» указанная братская могила была расчищена и частично благоустроена, но государственный учет найденного воинского захоронения до сих пор не произведен.
Почему при наличии столь весомых доказательств органы власти стараются не замечать указанную проблему?
Во многом текущее состояние дел в области сохранения и обустройства воинских кладбищ обусловлено следующим.
Принятый еще в 1993 году Закон Российской Федерации № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» (далее – Закон РФ) на сегодняшний день является единственным федеральным нормативным правовым актом, определяющим основные направления, формы и механизмы работы по увековечиванию памяти погибших защитников Отечества.
Согласно статье 5 Закона РФ сохранение воинских захоронений осуществляется посредством их постановки на государственный учет. Основанием для государственного учета является мемориальный знак и паспорт захоронения.
Именно государственный учет по действующему законодательству придает любому захоронению статус полноценного юридического объекта, обеспечивает его сохранение в соответствии с нормами санитарно-эпидемиологического, культурно-исторического, административного и уголовного законодательства. Отсутствие захоронения в государственном реестре лишает его не только государственной защиты, но какой-либо ритуальной и историко-культурной ценности.
В соответствии со статьей 5 Закона РФ полномочия по ведению учета захоронений на территориях субъектов Российской Федерации возлагаются на органы местного самоуправления, а порядок паспортизации и централизованного учета воинских захоронений определяет уполномоченный федеральный орган.
Одновременно с этим, Закон РФ закрепляет полномочия по ведению учета воинских захоронений еще за двумя органами власти: Министерством обороны Российской Федерации и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по увековечению памяти погибших при защите Отечества (ст.11).
Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2006 г. N 37, определив Министерство обороны Российской Федерации, органом ответственным за увековечение памяти погибших при защите Отечества, сократил число ведомств, отвечающих за учет воинских захоронений.
Таким образом, в современной системе публичной власти полномочия по учету воинских захоронений распределились между Министерством обороны РФ и органами местного самоуправления.
При этом, возложение полномочий по ведению учета мест воинских захоронений не сопровождалось законодательной регламентацией процедур учета и определением порядка взаимодействия между ответственными ведомствами.
Подзаконные акты Министерства обороны РФ, возложив на органы местного самоуправления львиную долю ответственности, но не смогли в полной мере регламентировать и упорядочить процесс учета воинских могил.
Напротив принятие некоторых актов создало ситуацию правового «двоевластия».
Так, Порядок паспортизации и централизованного учета воинских захоронений, утвержденный приказом Министра обороны РФ от 14 октября 2021 г. N 605, работу по проведению паспортизации воинских захоронений практически полностью возложил на плечи органов местного самоуправления.
При этом, действующая до сих пор Директива Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации «О мерах по обеспечению органами военного управления мероприятий поисковых работ, проводимых в рамках Вахт памяти» № ДГШ-7 от 28.03.2001 обязывает проводить паспортизацию воинских захоронений районных и областных военных комиссаров.
При этом, ни один из перечисленных правовых актов не дал конкретного разъяснения относительно порядка и сроков проведения мероприятий по сбору и проверки сведений, необходимых для составления паспорта захоронения, а также поиску места захоронения непосредственно на местности.
Частично эту проблему могли бы решить Методические рекомендации по проведению паспортизации и организации государственного учета воинских захоронений, подготовленные Департаментом Министерства обороны РФ в 2023 году.
Однако согласно аннотации данных методических рекомендаций представленные рекомендации являются всего лишь предложением и не являются обязательными для исполнения.
В условиях сложившиеся правовой неопределенности регулятором работы по учету воинских захоронений должны выступить сами органы местного самоуправления. Но как показывает практика, органы местного самоуправления предпринимают либо очень робкие попытки поставить указанную работу на правовые рельсы, либо отделываются принятием формальных, неработающих правовых актов, а иногда и вовсе игнорируют указанную сферу деятельности.
В качестве примеров можно привести постановление администрации Ленинского сельского поселения Волгоградской области, в котором процедура постановки на учет воинских захоронений описывается одним предложением, и постановление Гагаринского района Смоленской области, которое сопроводило процедуру учета воинских захоронений проведением кадастровых работ и внесением указанных сведений в ЕГРН.
В тоже время было бы неправильным объяснять неудовлетворительную работу органов местного самоуправления исключительно правовыми проблемами.
Для решения накопившихся за 80 лет проблем органы муниципальной власти, не обладают ни квалифицированными кадрами, ни соответствующим объемом финансовых средств, ни реальной помощью со стороны региональных структур Министерства обороны РФ.
Кроме этого, государственный учет воинского захоронения в условиях современного дефицита местных бюджетов автоматически обязывает органы местного самоуправления ежегодно расходовать финансовые ресурсы на их благоустройство и содержание, что в свою очередь еще больше приводит малочисленные муниципальные образования к дальнейшему обнищанию.
Также, в вопросах учета воинских захоронений не проявляют должную активность и представители надзорных органов. Судебные органы по искам прокуратуры периодически обязывают местные администрации осуществить государственный учет того или иного воинского захоронения, но для изменения сложившейся ситуации доля таких решений крайне незначительна.
И несмотря на вышеперечисленное, хочется отметить, что главной первопричиной неудовлетворительного положения дел в сфере увековечения памяти погибших является не отсутствие правовой определенности или организационно-правовые проблемы конкретных ведомств, а отсутствие должного внимания государства к данной проблеме в целом. Внимание именно того государства за свободу и независимость, которого 80 лет назад отдали свои жизни красноармейцы, похороненные до сих пор в неучтенных воинских захоронениях…….