Национальный режим закупок: на что обратить внимание аудитору

Автор: Татьяна Осипова, эксперт Управления внутреннего контроля и аудита, АО «Атомэнергопроект», член Ассоциации «Институт внутренних аудиторов»¹

Одним из главных трендов практически во всех отраслях экономики стала импортонезависимость. В новых экономических условиях российская промышленность призвана заместить иностранного производителя.

По общему правилу, товарам иностранного происхождения, работам (услугам), которые выполняют (оказывают) иностранные лица, предоставляется национальный режим. То есть такие товары, работы, услуги находятся в равных условиях с российскими товарами, работами и услугами.

При этом для реализации положений Закона № 44-ФЗ² и Закона № 223-ФЗ³ Правительством Российской Федерации принято Постановление № 1875⁴.

Постановлением № 1875 установлены правила предоставления национального режима закупок и меры изъятия из него. Для разъяснения положений Постановления № 1875 Минфином России выпущено письмо от 31.01.2025 № 24-01-06/8697⁵.

С 01.01.2025 заказчики обязаны применять поправки к национальному режиму закупок. Поэтому проверка соблюдения заказчиками особенностей национального режима является актуальным направлением аудиторской деятельности.

Остановимся на некоторых аспектах регулирования национального режима. Сформируем общие подходы к проверке соблюдения заказчиком его требований. В конце статьи будет предложен вариант чек-листа с возможными критериями проверки закупки на применение особенностей национального режима в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

1. Особенности национального режима закупок

Правительством Российской Федерации установлены меры по предоставлению национального режима при закупках по Закону № 44-ФЗ и Закону № 223-ФЗ.

Первая мера – запрет закупок иностранных товаров, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами. Такая продукция указана в перечне №1 Постановления № 1875 (далее – перечень № 1). Если в закупке установлен запрет, то заказчик допустит до участия в закупке только заявки с предложением продукции из России и стран Евразийского экономического союза⁶.

Под запретом оказались, например, программы для ЭВМ, базы данных, транспортные средства, станки, машины, бульдозеры, краны, оборудование, электрические изделия, промышленные товары, а также аудиторские услуги, услуги в области финансового, налогового консультирования и бухгалтерского учета. В перечне № 1 предусмотрено 151 наименование продукции.

Вторая мера – ограничение закупок иностранных товаров. Такая продукция указана в перечне № 2 Постановления № 1875 (далее – перечень № 2).

Под ограничение попали, например, машины, оборудование, щебень, арматура, химические реактивы и вещества, радиаторы, котлы, трансформаторы, турбины, полимеры и смолы, электрические и электронные изделия, оборудование промышленное, аккумуляторы, средства связи. В общей сложности ограничение содержит 465 наименований продукции.

Ограничение на закупку указанной продукции работает следующим образом. Если на участие в закупке подана заявка с предложением российских товаров, работ, услуг и она соответствует требованиям извещения, то заявки с предложением иностранных товаров, работ, услуг отклоняются по принципу «второй лишний».

Третья мера – преимущество для товаров российского происхождения, которые не включены в перечни № 1 и 2. То есть, преимущество предоставляется предложению российского товара, если предмет закупки включает хотя бы один товар не из перечней № 1 и 2 и в закупке участвует заявка с предложением хотя бы одного иностранного товара.

Например, если подана заявка на поставку российского товара, соответствующая требованиям, и заявка на поставку иностранного товара, то заказчик «номинально» для целей расчета приоритета на оценочной стадии закупки снижает цену предложения с российским товаром на 15%. Это позволяет увеличить шанс на победу поставщику, предложившему отечественную продукцию. При этом контракт (договор) заключается по предложенной цене уже без снижения на 15%.

Для создания условий импортозамещения предусмотрена минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения. Товары с минимальной долей закупок российской продукции перечислены в перечне № 3 Постановления № 1875.

Запрет, ограничение, преимущество распространяются также на товары, поставляемые при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг и товары, являющиеся предметом финансовой аренды (лизинга).

При этом меры изъятия из национального режима не распространяются на товары стран – членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), на работы, услуги, выполняемые (оказываемые) иностранным лицом, зарегистрированным на территории ЕАЭС.

При проверке соблюдения требований национального режима в закупке аудитору для начала рекомендуется проанализировать Положение о закупке заказчика. Затем необходимо изучить предмет проверяемой закупки и соотнести его с перечнями № 1 и 2.

Далее проверяется извещение о проведении закупки и закупочная документация. Эти документы рассматриваются на предмет указания заказчиком запрета, ограничения, если закупаемая продукция предусмотрена в перечне № 1 и 2, или преимущества, если продукция в перечне № 1 и 2 не указана (п. 15 ч. 1 ст. 42 Закона № 44-ФЗ, п. 8.3 ч. 9 ст. 4 Закона № 223-ФЗ).

При применении запрета заказчиком в документации должно быть указано требование о недопустимости предложения иностранных товаров (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) (ст. 14 Закона № 44-ФЗ, ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ, п. 1 постановления № 1875). При установлении в закупочной документации запрета на предложение к поставке иностранной продукции участник во всех случаях будет отклонен от дальнейшего участия, если в его заявке будет предложена иностранная продукция.

При применении ограничения, в документации о закупке должно быть предусмотрено требование об ограничении поставки товаров (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), происходящих из иностранных государств, либо выполнения работ, оказания услуг иностранными лицами (ст. 42 Закона № 44-ФЗ, ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ, п. 1 постановления № 1875). То есть при ограничении допустимо предоставлять товары иностранного производства, но заявка участника будет отклонена, если также будет заявка другого участника с предложением российского товара.

При применении преимущества, в извещении о проведении закупки, в закупочной документации указывается, что преимущество в отношении товаров российского происхождения (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, применяется в случае, если будет подана хотя бы одна заявка на участие в закупке (окончательное предложение поставщика), которая не отклонена и содержит предложение о поставке хотя бы одного товара, происходящего из иностранного государства, либо работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами (подп. «б» п. 4 постановления № 1875). Преимущество предоставят, если будет предложен товар российского происхождения, а заявка другого участника, которая не отклонена, будет содержать предложение о поставке хотя бы одного иностранного товара.

В закупочной документации должна быть предусмотрена обязанность поставщика, подрядчика (исполнителя) подтвердить страну происхождения продукции. Это условие выполняется путем предоставления номера реестровой записи из реестра, указанного в Постановлении № 1875, копий документов о государственной регистрации юридического лица или иных информации и документов для подтверждения страны происхождения (см. п. 3 Постановления № 1875).

В перечнях приведены наименования товаров, работ, услуг, а также коды товаров, работ, услуг по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (далее – ОКПД 2).

В ОКПД 2 код состоит из 2–9 цифровых знаков, при этом в перечнях используется указание на подкласс в формате XX.X. Поэтому «защитная» мера распространяется на всю указанную в позиции перечней №1 – №3 группу товаров, работ, услуг по ОКПД 2, то есть на все товары, работы, услуги, включенные в указанную в соответствующей позиции перечней №1 – №3 группировку по ОКПД 2.

Например, запрет, предусмотренный позицией 146 перечня № 1, в отношении программ для электронной вычислительной машины и (или) базы данных, включенных в код 58.29, распространяется также на программное сетевое обеспечение на электронном носителе, включенное в код 58.29.12.000.

Аудитору следует обратить внимание на отклонение или допуск заявок на участие в закупке, не соответствующих требованиям документации в части страны происхождения товара либо государственной регистрации подрядчика (исполнителя).

2. Применение мер в зависимости от видов заказчиков

При анализе примененных «защитных» мер в закупках обратите внимание, что для разных видов заказчиков они отличаются.

Выделяют три вида групп заказчиков:

• первая группа: заказчики, к закупкам которых применяются запрет, ограничение, преимущество, но не применяется минимальная доля закупок товаров российского происхождения. К этой группе относятся все заказчики по Закону № 44-ФЗ и большинство видов заказчиков по Закону № 223-ФЗ: госкорпорации, госкомпании, публично-правовые компании, субъекты естественных монополий, организации с регулируемыми видами деятельности, автономные учреждения, бюджетные учреждения, унитарные предприятия, хозяйственные общества, включенные в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса;

• вторая группа: заказчики, к закупкам которых применяется минимальная доля закупок российской продукции, а запрет, ограничение, преимущество применяются только при осуществлении закупок в отдельных случаях. В эту группу входят хозяйственные общества, не относящиеся к субъектам естественных монополий, организациям с регулируемыми видами деятельности, и обществам, включенным в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса. К отдельным случаям закупок для этой группы Постановление № 1875 относит закупки для выполнения государственного оборонного заказа, для функционирования критической информационной инфраструктуры, закупки в сфере использования атомной энергии, для реализации проекта технологического суверенитета;

• третья группа: заказчики, к закупкам которых применяется минимальная доля, но не применяются запрет, ограничение, преимущество. В группу отнесены также хозяйственные общества, не относящиеся к субъектам естественных монополий, организациям с регулируемыми видами деятельности, и обществам, включенным в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, и не относящиеся к заказчикам из второй группы.

В этой связи аудитору следует выявить, к какой группе относится проверяемый заказчик с целью определения применимых к заказчику соответствующих правил.

Для определения правил применения Постановления № 1875 к разным видам заказчиков используйте письма Минфина России от 28.01.2025 № 24-07-09/7161 и от 31.01.2025 № 24-01-06/8697.

3. Способы закупки

Отметим, что запрет на закупку иностранной продукции применяется при всех способах закупки по Закону № 44-ФЗ и Закону № 223-ФЗ, в том числе при закупке у единственного поставщика (п. 1 ч. 4 ст. 14 Закона № 44-ФЗ, п. 1 ч. 4 ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ).

Ограничение и преимущество применяются при проведении конкурентных и электронных малых закупок по Закону № 44-ФЗ.

Ограничение и преимущество по Закону № 223-ФЗ применяют при конкурентных закупках и неконкурентных закупках (если положение о закупке предусматривает подачу заявок несколькими участниками).

4. Описание предмета закупки товара применительно к ограничительным мерам

Если закупается товар, по которому установлен запрет, ограничение или преимущество, описание предмета закупки выполняется с указанием характеристик товара российского происхождения (см. п. 10.1 информационного письма Минфина России от 31.01.2025 № 24-01-06/8697).

Если в России такой товар не производится или его производство прекращено, то характеристики товара российского происхождения не указываются. При этом Минфин России рекомендует в описании объекта закупки декларировать невозможность указать характеристики товара российского происхождения по причине отсутствия производства такого товара на территории России.

Отметим, что заказчик не обязан приводить в описании объекта закупки наименования позиций в точном соответствии с теми, которые указаны в перечнях № 1 и 2. Поэтому формируется потребность в корректной квалификации сопоставления закупаемой продукции с позицией перечня № 1, 2.

Также, по общему правилу, допустимо включать в один объект закупки товары (работы, услуги) независимо от того, подпадают ли они под меры в рамках национального режима или нет, при этом есть исключения (см. подп. «г» п. 4 Постановления № 1875).

Если в одной закупке объединены товары (работы, услуги) из перечней № 1 и 2, в отношении таких товаров применяется запрет или ограничение. Если в тот же предмет закупки включены товары, которых в этих перечнях нет, то одновременно с запретом и ограничением применяется преимущество (подп. «в» п. 4 Постановления № 1875, п. 6.1 письма Минфина России от 31.01.2025

№ 24-01-06/8697).

В связи с этим внутреннему аудитору при анализе описания предмета закупки рекомендуется проверить правильность отнесения товаров к предмету одного контракта (одного лота) с учетом установленных требований, а также проверить, установлен ли запрет, ограничение на товары иностранного производства из перечней № 1 и 2, установлено ли преимущество в отношении товаров, не указанных в перечнях № 1 и 2.

5. Подтверждение страны происхождения

Страну происхождения товаров, по которым установлен запрет закупок, подтверждает номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции. Реестр находится в открытом доступе, размещен в государственной информационной системе промышленности (ГИСП) в разделе «Российская продукция» (https://gisp.gov.ru/pp719v2/pub/prod/).

При происхождении товара из государств–членов ЕАЭС (кроме России) подтверждением будет номер реестровой записи из евразийского реестра промышленных товаров государств–членов ЕАЭС. Реестр размещен по адресу https://goszakupki.eaeunion.org/erpt/ru/registers/products

Для программного обеспечения подтверждением будет номер записи реестра российского или евразийского программного обеспечения. Реестр российского программного обеспечения расположен по адресу https://reestr.digital.gov.ru/, реестр евразийского программного обеспечения – по адресу https://eac-reestr.digital.gov.ru/rules/

Страну товара из перечня товаров, в отношении которых установлены ограничения (кроме пищевых продуктов), подтверждает номер записи из реестра российской промышленной продукции, евразийского реестра промышленных товаров.

Таким образом, аудитор анализирует выполнение в ходе закупки обязанности по подтверждению участником закупки страны происхождения товара (номер реестровой записи).

6. Исключения для применения ограничительных мер

Существуют исключения, когда запрет, ограничение и преимущество не применяются. Например, запрет может не применяться, если товар отсутствует на территории Российской Федерации и заказчиком получено разрешение на закупку иностранного товара от Минпромторга России до начала закупки. Также, если закупка товара проводится в целях исполнения контракта (договора), предусматривающего закупку товара из иностранного государства, и получено разрешение Минпромторга России. Порядок выдачи разрешения установлен приказом Минпромторга России от 09.01.2025 № 7.

Ограничение может не применяться заказчиками при закупке товара определенного товарного знака ввиду его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки, для обеспечения взаимодействия товаров, закупке запчастей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией. Исключения приведены в Постановлении № 1875.

В случае, если в закупке применено исключение из общих правил, аудитор проверяет наличие правового основания для такого исключения, а также достаточность обосновывающих доказательств.

7. Практика ФАС России

В связи с действием норм об изъятии из национального режима закупок формируется практика антимонопольных органов. Для информации приведем несколько примеров дел ФАС России. В них антимонопольный орган подтвердил нарушение заказчиками нормативных требований, регулирующих особенности национального режима закупок (на 29.04.2025 решения не отменены), например:

• заказчиком не установлен запрет на товары, происходящие из иностранных государств (решение Московского областного УФАС России от 19.02.2025 по делу № 050/07/223-4321/2025);

• заказчиком не установлено ограничение закупок товаров, происходящих из иностранных государств (решение Московского областного УФАС России от 06.03.2025 по делу № 050/07/223-6434/2025, решение Коми УФАС России от 13.03.2025 по жалобе № 011/10/18.1-178/2025);

• преимущество участнику закупки предоставлено неправомерно (решение Татарстанского УФАС России от 13.03.2025 № 04-04/2440);

• заявка участника неправомерно признана несоответствующей (решение Московского областного УФАС России от 13.03.2025 по делу № 050/07/223-7638/2025);

• неправомерно признан победителем участник, в заявке которого отсутствовали номера реестровой записи в подтверждение происхождения товара (решение Татарстанского УФАС России от 27.02.2025 № 04-04/1921);

• заказчик не установил требование о предоставлении в заявке реестровых номеров в отношении товаров, по которым установлены запрет и ограничение (решение Мурманского УФАС России от 20.02.2025 по делу № 051/07/3-67/2025).

Менеджменту следует учитывать риски привлечения к ответственности за нарушения в области закупочной деятельности. С 01.03.2025 в КоАП Российской Федерации изменены размеры штрафов и установлены новые составы нарушений при закупках. Самостоятельного состава за нарушение национального режима пока в законодательстве нет, но есть риск привлечения по общим имеющимся основаниям в законодательстве в области закупок.

Рекомендуем обращать внимание на риски описания предмета закупки под одного производителя (когда закупка не подпадает под исключения по закону, нужно соответствие минимум двух производителей), также на неправильное применение кода ОКПД 2, которое повлекло неприменение запрета/ ограничения, и наоборот, применение «защитных» мер, когда отсутствовали основания для их применения.

8. Чек-лист

Ниже представлен вариант чек-листа с некоторыми критериями проверки закупки на применение особенностей национального режима в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

№	Критерии проверки закупки по Закону № 223-ФЗ на применение особенностей национального режима	Результат анализа
1	Локальные нормативные акты заказчика с регламентацией национального режима соответствуют законодательству.	да/нет
2	В извещении, закупочной документации указано, что предоставление национального режима устанавливается в соответствии с Постановлением № 1875.	да/нет
3	В техническом задании предусмотрено требование о стране происхождения продукции с учетом Постановления № 1875.	да/нет
4	В закупочной документации установлен запрет/ограничение на закупку иностранной продукции, указанной в перечнях № 1, 2.	да/нет
5	Код закупаемой продукции из ОКПД 2 входит в перечни № 1, 2. В закупочной документации приведена ссылка на пункт перечня № 1, 2. Код ОКПД 2 применен к продукции корректно.	да/нет
6	При запрете в закупочной документации предусмотрено, что при исполнении договора замена товара на иностранный товар, в отношении которого установлен данный запрет, не допускается.	да/нет
7	В закупочной документации указано установление преимущества в отношении товаров российского происхождения, которые не включены в перечни № 1 и 2.	да/нет
8	Применяемая мера (запрет, ограничение, преимущество) соответствует группе заказчика.	да/нет
9	В закупочной документации отсутствуют дискриминационные требования, которые могут ограничить допуск российских товаров (например, предусмотрена поставка российского товара, а приведено описание характеристик иностранного товара).	да/нет
10	Под описание предмета закупки подпадает продукция минимум двух производителей, кроме случаев, установленных Законом № 223-ФЗ.	да/нет
11	Состав заявки участника закупки соответствует требованиям документации по национальному режиму (в том числе участником закупки предоставлена информация и документы, подтверждающие страну происхождения товара, указанные в п. 3 Постановления № 1875).	да/нет
12	При запрете правомерно допущены к участию в закупке только заявки участников, предложивших товары из России и государств ЕАЭС, и документально подтвердивших происхождение товара (товары без подтверждающей информации/документов о происхождении заказчики приравнивают к иностранным). Заявка отклонена, если участник предложил иностранный товар из Перечня № 1.	да/нет
13	При ограничении правомерно отклонены заявки с предложением иностранных товаров, если подана хотя бы одна заявка с предложением российских товаров, соответствующая требованиям (соблюдено правило «второй лишний»).	да/нет
14	Преимущество предоставлено участнику закупки правомерно в соответствии с условиями его предоставления.	да/нет
15	Запрет на приобретение иностранного товара правомерно не применен при наличии документально подтвержденных оснований, установленных в п. 5 Постановления № 1875 (наличие исключений обосновано).	да/нет
16	Ограничение на приобретение иностранного товара правомерно не применено при наличии документально подтвержденных оснований, установленных в п. 6 Постановления № 1875 (наличие исключений обосновано).	да/нет
17	Отсутствуют жалобы участников закупки на действия заказчика/организатора закупки по соблюдению требований национального режима закупок.	да/нет

---