Морской пластиковый мусор: текущее состояние и перспективы международно-правового регулирования

Первый международный договор по борьбе с загрязнением Мирового океана (Международная Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью (ОЙЛПОЛ - 54)) появился в 1954 и, как явствует из названия, охватил довольно узкий круг проблем.

Лишь в 1972 Конвенция ООН по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция) призвала содействовать эффективному контролю за всеми источниками загрязнения морской среды. Договаривающиеся стороны обязались принимать все возможные меры для предотвращения загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, которые могут представить опасность для здоровья людей, повредить живым ресурсам и жизни в море, нанести ущерб зонам отдыха или препятствовать другим законным видам использования моря. В 1996 в Лондонскую конвенцию была внесены поправки, дополнившие конвенцию принципами предотвращения загрязнения и возложения связанных с загрязнением расходов на загрязнителя, а также запретами на любой прямо не разрешённый сброс отходов в море, сжигание отходов в море, экспорт отходов с целью сброса или сжигания в море.

Также в 1973 приняли Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ), направленную на достижение баланса в конфликтах между прибрежными странами, которые хотят защитить морскую среду, и судовладельцами/операторами, для которых море является средством осуществления перевозок и основным источником дохода.

Конвенция МАРПОЛ содержит шесть технических приложений, предназначенных для всех судов, за исключением малых, и применяется не только к судам, страны флага которых являются участниками конвенции, но и к судам, страны флага которых не являются участниками конвенции, но которые эксплуатируются лицом из страны-участницы конвенции. Тем не менее, этой конвенции по-прежнему недостаточно для защиты прибрежных стран от угрозы загрязнения. Поэтому международное сообщество провело Международную конференцию по безопасности танкеров и предотвращению загрязнения в 1978, на которой был принят Протокол МАРПОЛ, вступивший в силу в 1983.

Первое нормативное определение «загрязнения морской среды» получило закрепление в статье 1(4) Конвенции ООН по морскому праву 1982 (далее — Морская конвенция) как «привнесение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду, включая эстуарии, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха».

Статья 194 Морской конвенции возлагает на страны-участницы обязательства принимать необходимые меры для предотвращения, сокращения и контроля загрязнения морской среды из любых источников, а также и для того, чтобы деятельность под их юрисдикцией или контролем осуществлялась таким образом, чтобы не причинять ущерб в результате загрязнения другим государствам и их окружающей среде и чтобы загрязнение, возникающее в результате инцидентов или деятельности под их юрисдикцией или контролем, не распространялось за пределы районов, где они осуществляют суверенные права в соответствии с Морской конвенцией.

Дополнительно статья 207(1) Морской конвенции устанавливает, что страны-участницы должны принимать законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из находящихся на суше источников.

В 1985 Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) разработала правовую базу для обеспечения защиты морской среды от загрязнения из наземных источников — Монреальские руководящие принципы защиты морской среды от загрязнения из наземных источников. Монреальские принципы описывают действия по предотвращению, сокращению и контролю загрязнения из наземных источников, которые должна предпринять каждая страна. В число таких действий включаются экологическая оценка, мониторинг и управление данными, взаимные информирование и консультирование, научно-техническое сотрудничество, помощь развивающимся странам, разработка стратегий контроля и т.д. [Moynihan 2020; Yuliantiningsih 2023].

А в 1995 ЮНЕП предложила Глобальную программу действий по защите морской среды от осуществляемой на суше деятельности. И уже после преобразования Совета управляющих ЮНЕП (GC UNEP) в Ассамблею Организации Объединенных Наций по окружающей среде (UNEA) было принято несколько резолюций, включая резолюцию UNEP/EA.1/Res.6 о морском пластиковом мусоре и микропластиках; резолюцию UNEP/EA.2/Res.11 о морском пластиковом мусоре и микропластиках пластмассы; резолюцию UNEP/EA.3/Res.7 о морском мусоре и микропластиках; резолюцию UNEP/EA.4/RES.6 о морском пластиковом мусоре и микропластиках; и резолюцию UNEP/EA.4/RES.9 о борьбе с загрязнением одноразовыми пластиковыми изделиями.

Кроме того, в 1995 было принято Соглашение об осуществлении положений Морской конвенции, согласно ст. 5(f) которого прибрежные государства и государства, ведущие рыбный промысел в открытом море, предельно сокращают загрязнение, отходы, выбросы, попадание рыбы в утерянные или брошенные орудия лова, вылов рыбных и нерыбных видов, не являющихся объектом специализированного промысла, и воздействия на ассоциированные или зависимые виды, в частности на виды, находящиеся под угрозой исчезновения, посредством мер, включающих, насколько это практически осуществимо, разработку и применение избирательных, экологически безопасных и экономичных орудий и методов лова.

В ответ на споры между развитыми и развивающимися странами относительно обязанностей и ответственности за рациональное природопользование была принята Декларация Рио-де-Жанейро 1992 г., закрепившая принцип устойчивого развития [Tong 2021; Yuliantiningsih 2023]. Принцип устойчивого развития требует удовлетворять потребности настоящего без ущерба для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. С принятием декларации эта концепция была утверждена в качестве принципа международного права. Декларация Рио-де-Жанейро также устанавливает 26 других принципов международного права, связанных с реализацией принципа устойчивого развития, а именно принцип суверенной ответственности государств за их экологическую политику, принцип искоренения бедности, принцип учёта интересов стран с разным уровнем развития в мировой экологической политике, принцип дифференциации обязанностей с учетом того, что различные государства в неодинаковой степени способствовали ухудшению состояния окружающей среды, принцип сокращения нерационального производства и потребления, принцип развития научно-технических знаний и обмена ими, принцип развития и поощрения информированности и участия населения, принцип создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экологическому росту, принцип возложения расходов, связанных с загрязнением, на загрязнителя.

Наряду с Декларацией по окружающей среде и развитию на Саммите Земли 3–14 июня 1992 в Рио-де-Жанейро была принята Конвенция о биологическом разнообразии, которая напрямую не касается загрязнения морской среды, но содержит отдельные положения, связанные с загрязнением пластиком. Задача по сохранению биоразнообразия была принята в качестве глобальной задачи в рамках Стратегического плана по сохранению биоразнообразия на 2011–2020. В поддержку этой цели стороны Конвенции о биологическом разнообразии приняли несколько резолюций, содержащих практические рекомендации по предотвращению и смягчению воздействия морского мусора на морское и прибрежное биоразнообразие. Ожидается, что правительства и международные организации разработают и внедрят меры, политику и инструменты для предотвращения удаления, уничтожения или пренебрежительного отношения к любому стойкому, произведенному или переработанному твердому материалу в морской и прибрежной среде обитания. В частности, в резолюциях содержится настоятельный призыв к странам-участницам оценить, охвачены ли их природоохранным законодательством различные источники микропластика и различные продукты и процессы, и укрепить существующую правовую базу, с тем чтобы законодательство всеобъемлющим образом последовательно проводило меры и требования по предотвращению загрязнения пластиком.

Также нельзя не упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 Основной целью является обеспечение обращения с опасными или другими отходами экологически обоснованным образом, чтобы защитить здоровье человека и окружающую среду [Istiaque 2020; Yuliantiningsih 2023]. Базельская конвенция предусматривает положения о полном запрете импорта отходов, содержащих отходы категории В3 (опасные и токсичные материалы), и отходов, объявленных незаконными для импорта. Базельская конвенция налагает на участников обязательства по сведению к минимуму производства и трансграничной перевозки опасных отходов; сотрудничеству в разработке и внедрении новых экологически обоснованных малоотходных технологий; обеспечению наличия объектов по удалению отходов в своих странах и уменьшения трансграничного перемещения опасных отходов; допущению трансграничной перевозки опасных отходов только в том случае, если государство экспорта не располагает экологически безопасным способом управления отходами, или если отходы требуются в качестве сырья для переработки или восстановления промышленности в государстве импорта.

В пункте 13 статьи 4 Базельской конвенции содержится требование ко всем сторонам периодически рассматривать возможности сокращения количества и/или потенциального загрязнения опасными отходами и другими отходами, которые экспортируются в другие государства, в частности, в развивающиеся. Страны-участницы конвенции обязуются обрабатывать опасные отходы и иные отходы, подлежащие экспорту, экологически обоснованным образом в государстве импорта или в другом месте; экологически обоснованно обращаться с отходами; не экспортировать опасные отходы, если нет гарантии, что с отходами будут обращаться экологически обоснованным образом в принимающей стране; предотвращать импорт опасных отходов в свою страну, если обращение с отходами не будет осуществляться экологически обоснованным образом.

В 2019 страны-участницы Базельской конвенции приняли поправку к Базельской конвенции с целью защиты здоровья человека и окружающей среды от негативных последствий глобальной торговли пластиковыми отходами. В результате механизмы, изначально предназначенные для снижения экологических рисков международных перевозок опасных отходов, распространяются на широкий спектр потоков пластиковых отходов, которые ранее продавались как отходы с низким уровнем риска или без риска, подлежащие только трансграничному контролю, применяемому к обычным коммерческим операциям [Khan 2020;Yuliantiningsih 2023].

Хотя непосредственно в тексте Базельской конвенции принцип возложения связанных с загрязнением расходов на загрязнителя не закреплён, он имплицитно распространяется на сферу её регулирования, так как Базельская конвенция, безусловно, развивает и поддерживает общие принципы международного экологического права, одним из которых является названный принцип [Fidler 2001; Xu 2023]. Равным образом, в сфере регулирования Базельской конвенции применимы такие общепризнанные принципы международного права как принцип предотвращения загрязнения, принцип добрососедства, принцип международного сотрудничества, принцип устойчивого развития, принцип превенции. В литературе также высказывается мнение о применимости доктрины преследования по горячим следам [Becker 2005; Pramudianto 2020], используемой, в частности, неправительственными организациями при преследовании судов, которые ловят китообразных млекопитающих. На том же основании представляется возможным преследование неправительственными организациями судов, сбрасывающих в море пластиковые отходы.

В 2015 резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН утверждена «Повестка дня на период до 2030», установившая «Цели в области устойчивого развития» (ЦУР) до 2030 (17 глобальных целей и 169 соответствующих задач) и заменившая «Цели развития тысячелетия» (ЦРТ), которых 193 государства-члена ООН и, по меньшей мере, 23 международных организации договорились достичь к 2015. В отличие от ЦРТ, которые были более бюрократическими и технократическими по своей природе, в подготовку ЦУР были вовлечены больше сторон, включая организации гражданского общества [Stanescu 2022; Yuliantiningsih 2023]. Задача 14.1 ЦУР гласит, что к 2025 необходимо обеспечить предотвращение и существенное сокращение любого загрязнения морской среды, в том числе вследствие деятельности на суше, включая загрязнение морским мусором и питательными веществами. Тем самым, проблема пластиковых отходов в море стала ответственностью государства на региональном, национальном и международном уровнях.

Несмотря на все положительные стремления и обязательства, подтверждённые сторонами вышеперечисленных международных документов, общей и очевидной чертой всех этих «нормативных актов» является глубочайшая декларативность — «нормы» и «обязательства» не подкреплены ни четкими определениями понятий, ни конкретными механизмами реализации, ни тем более санкциями за их неисполнение. Можно сколь угодно убедительно и пространно доказывать, что санкция не является необходимым элементом нормы, но автору настоящей работы это представляется ничем иным, как гипостазированием, ведь вся окружающая нас действительность изобилует примерами, когда правило, не предусматривающее последствий его нарушение, игнорируется или исполняется в зависимости от удобства и желания субъекта. Иными словами, отсутствие санкции лишает предписание общеобязательности, а значит и нормативности, низводя это предписание на уровень рекомендации или одного из обычных вариантов действия.

С.А. Боголюбов отмечает, что «пропагандистские традиции в законодательстве восходят ко второму десятилетию XX в., когда «свои программы и цели партиям надо было доводить до населения с помощью декретов», а исполнение их со временем тонуло в лицемерии и невежестве». К сожалению, эта формула вполне точно описывает экологическую политику большинства правительств и ныне, поскольку в своей деятельности они вынуждены учитывать запросы крупного бизнеса, за громкими заявлениями которого о приверженности ESG-повестке скрывается закулисное лоббирование снижения затрат на возмещение причиняемого окружающей среде ущерба.

Так, анализируя историю и эффективность предусмотренного российским законодательством экономического механизма охраны окружающей среды С.А. Боголюбов отмечает, что 15 лет назад идея восстановления окружающей среды ее загрязнителем «в натуре» была преобладающей. Она и сейчас сохраняется в ч. 2 ст. 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которой предусмотрена возможность возмещения вреда окружающей среде на основании решения суда или арбитражного суда посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Однако «трудности с восстановлением среды загрязнителем, его нежелание восстановления «в натуре» и способность «откупиться» внесением платежей возобладали в конце концов и привели к установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду». При этом «компенсационный характер этих платежей порой подменяется фискальным, имеющим целью пополнение государственного бюджета и смешения в нем источников поступлений и расходов, что не соответствует первоначальным замыслам реформаторов и природоохранным целям обложения налогом загрязнителей» [Боголюбов 2022: 116, 227].

Также представляется справедливым утверждение, объясняющее декларативность норм действующего природоохранного законодательства тем, что на протяжении длительного времени экологические проблемы не являлись приоритетными для государственной власти, а потому не существовало ни финансирования проектов в данной сфере, ни проработанной нормативной правовой базы [Власенко 2021: 23-27]. И хотя совсем отказываться от провозглашения принципов и концепций в законодательстве не следует, поскольку они могут создавать основу для последующих законотворчества и правоприменительной практики, излишняя декларативность и расплывчатость законов мешают их неуклонному и неукоснительному применению, ослабляют их четкость и категоричность, нередко становятся коррупционным фактором [Боголюбов 2022: 529-530].

Вместе с тем, зарождающиеся векторы развития в области приоритезации экологической повестки вселяют веру в лучшее: активно реализуется Национальный проект «Экология», возникает всё больше общественных объединений (как зарегистрированных, так и неформальных), в Послании Федеральному Собранию 29.02.2024 Президент РФ заявил о необходимости учредить фонд экологических и природоохранных проектов с объёмом грантов в 1 миллиард рублей в год для поддержки гражданских инициатив в сфере защиты окружающей среды.

Ассамблея ООН по окружающей среде (UNEA) за период с 2014 по 2022 провела многочисленные совещания по проблеме морского пластикового мусора, в то время как G20, G7 и Европейский союз приняли соответствующие нормативные акты и политики по регулированию пластиковых отходов на региональном уровне [Nyka 2019; Xu 2023]. Тем не менее, загрязнение пластиком из наземных источников не получило достаточного регулирования, и существует значительный недостаток жесткого международного права, решающего эту проблему [Vince 2018; Xu 2023]. Преобладание инструментов мягкого права и фрагментация системы международного регулирования расцениваются как недостатки существующих на данный момент международных экологических соглашений [Ferraro 2020; Xu 2023].

В декабре 2017 UNEA приняла решение учредить Специальную группу экспертов открытого состава по морскому мусору и микропластику для изучения путей борьбы с загрязнением морской среды пластиком^[1]. Среди потенциальных мер реагирования на проблему загрязнения морской среды группа рассмотрела, но в конечном итоге отклонила возможность создания режима ответственности или компенсации. В последующем справочном документе отмечалось существующее «ограниченное использование правовых инструментов или стимулов» для борьбы с загрязнением морской среды пластиком и отсутствие «какой-либо формы глобального механизма ответственности и компенсации»^[2].

Отсутствие на сегодняшний день консенсуса внутри группы экспертов является миниатюрным отражением глобальных концептуальных трудностей, препятствующих выработке режима ответственности и компенсации, соответствующего масштабам и последствиям проблемы загрязнения пластиком. В частности, выработка такого режима требует дать недвусмысленный ответ на неприятные вопросы о том, кто будет нести ответственность, на каком основании и кто должен получить соответствующую компенсацию.

Несомненно, основной груз ответственности за выполнение задач по противодействию загрязнению пластиком (как и решения других экологических проблем) должны нести государства, однако, часть бремени может и должна быть возложена на корпорации, производящие, использующие и продающие пластмассы. При этом нужно понимать, что и государство, и корпорации в рамках обычных механизмов (фискального и рыночного соответственно) переложат финансовую нагрузку на конечных потребителей. Также в условиях глобализированной экономики нельзя не учитывать возможный дисбаланс последствий, вызванный тем, что пластик может производиться в одной стране, использоваться в другой и выбрасываться в окружающую среду в третьей.

С точки зрения закреплённого в Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. принципа дифференциации общих обязанностей с учетом того, что различные государства в неодинаковой степени способствовали ухудшению состояния окружающей среды, примечательным представляется то, что хотя деятельность на суше и на море, в процессе которой происходит загрязнение морской среды пластиком, осуществляется на территории различных государств, при этом, по данным некоторых специалистов, наибольшая доля приходится на несколько азиатских развивающихся государств [Tibbetts 2015; Lebreton 2017; Maljean-Dubois 2020].

Далее следует вопрос основания возложения ответственности, в качестве которого может рассматриваться и производство пластмасс как таковых, и их расточительное использование, и их выброс в окружающую среду. Различные аргументы в пользу справедливости говорят в пользу разных подходов и даже принцип дифференциации ответственности едва ли позволит сделать единственно правильный выбор, хотя с учётом вышесказанного следует вновь признать, что будет ли этот выбор сделан в пользу одного или всех вариантов, в конечном счёте экономические механизмы перенесут бремя расходов на конечного потребителя, что впрочем полностью согласуется с принципом возложения расходов, связанных с загрязнением, на загрязнителя.

В целом, также далеко не очевидно, кто должен получать компенсацию за загрязнение морской среды пластиком. В отличие от изменения климата, которое оказывает непропорциональное воздействие на некоторые государства и население (например, низменные страны и регионы, пострадавшие от повышения уровня моря), воздействие загрязнения морской среды пластиком представляется гораздо более диффузным, затрагивая непосредственно прибрежные государства, но также опосредованно государства, хотя и не имеющие выхода к морю, но пользующиеся его дарами, получаемыми посредством международной торговли. Иными словами, загрязнение морской среды пластиком затруднительно перевести в категорию количественно определимого прямого или косвенного ущерба, причинённого государству или его гражданам, поскольку последствия такого загрязнения для сохранения биоразнообразия и здоровья человека пока не изучены и невозможно делать статистически обоснованные прогнозы относительно дальнейших изменений состояния этих категорий в зависимости от степени углубления проблемы морского пластикового мусора.

Загрязнение морской среды пластиком может быть результатом нарушений описанных выше обязательств по международному праву, принятых на себя государствами мира. Морская конвенция и другие международные договоры требуют от государств предотвращать, сокращать и контролировать сброс загрязняющих веществ в морскую среду, включая пластмассы. Это отражает более широкое обычное обязательство государств «обеспечивать, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции» (принцип 2 Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г.). В силу своих международных обязательств государства также должны принять «соответствующие правила и меры» и проявлять «определенный уровень бдительность при их приведении в жизнь правоприменителями»[3]. Это обязательство действует независимо от того, наносится ли ущерб окружающей среде в пределах территориального моря или в открытом море.

Как отмечалось выше, практически невозможно вычленить из общемировой «картины» ущерб отдельного государства, от загрязнения морской среды пластиком. Но, по крайней мере теоретически, это не должно препятствовать применению норм об ответственности государств. Наличие ущерба, причиненного одному государству, не является необходимым условием возникновения ответственности другого государства[4].

Обязательство защищать морскую среду за пределами национальной юрисдикции было признано обязательством erga omnes^[5], на выполнение которого может претендовать любое государство^[6], в частности те, которые особенно пострадали^[7].

При этом неясно, будет ли иметь право требовать возмещения государство, которому не причинен как-либо подтверждённый ущерб, и какую форму примет такое возмещение. Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния предполагают, что государство может требовать исполнения обязательства по возмещению ущерба в интересах бенефициаров нарушенного обязательства. Но кто является бенефициарами обязательства защищать мировые природные ресурсы? И как исполнить обязательство по возмещению ущерба, если круг бенефициаров (человечество?) практически неограничен? Палата по спорам о морском дне Международного трибунала по морскому праву намекнула на возможный ответ, постановив, что любое государство может требовать «компенсации» за неспособность другого государства сохранить окружающую среду открытого моря, но не уточнила, кому будет предоставлена компенсация и на основании чего^[8].

Государства давно признали необходимость разработки национальных и международных законов, касающихся ответственности и компенсации за экологический вред, в частности причинённый морской среде. Как указывалось выше, целый ряд международных соглашений предписывает государствам налагать ответственность на корпорации, находящиеся под их юрисдикцией, однако, в рассматриваемой сфере нередки ситуации, когда ущерб, причиняется не поведением одного лица, а осуществлением вредной для природы деятельности целой отраслью. Для возмещения такого ущерба при взаимодействии (вертикальном или горизонтальном) корпораций и государств в той или иной форме создаются компенсационные фонды^[9]. Но хотя в теории подобный механизм выглядит жизнеспособным, на практике может обнаруживаться, что методика расчёта сумм, взимаемых на восстановление нарушенных биологических систем, не обеспечивает реального покрытия соответствующим фондом расходов, которые в действительности требуется произвести для устранения причинённого ущерба.

Очевидное сходство с описанным механизмом имеет страхование (как страховщиком, так и коллективное), применяемое, когда деятельность создает риск крупной катастрофы, за которую отвечает один оператор, который был бы не в состоянии предоставить соответствующую компенсацию. Недостаток этого варианта совершенно очевиден любому, кто когда-либо обращался за выплатой страхового возмещения: в то время как страховщики существует отнюдь не для того, чтобы облагодетельствовать потерпевшего от страхового случая, стремление к максимизации прибыли неизбежно создаёт стимулы к отказу в выплате возмещения или занижению его суммы.

Возвращаясь к принципу возложения расходов, связанных с загрязнением, на загрязнителя, представляется справедливым решением для ситуации, когда деятельность затрагивает общество в целом, возложить издержки на того, кто извлекает выгоду из этой деятельности. Как таковая, ответственность может включать в себя не только компенсацию (т.е. финансовое возмещение ущерба), но также и меры по восстановлению (уже упоминавшаяся выше ч. 2 ст. 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Последние гораздо более актуальны, чем компенсация, в контексте загрязнения морской среды пластиком, когда последствия экологического ущерба слишком размыты для компенсации.

Для решения проблемы морского пластикового мусора возможно создание механизма, аналогичного основанному на Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Парижском соглашении и направленному на предотвращение, минимизацию и устранение потерь и ущерба, связанных с изменением климата^[10]. Этот механизм «не предполагает и не обеспечивает основу для какой-либо ответственности или компенсации», а направлен на расширение знаний и координации, а также «действия и поддержку, включая финансирование, технологии и наращивание потенциала, для устранения потерь и ущерба, связанных с неблагоприятными последствиями изменения климата (даже если для этого по-прежнему не хватает адекватных ресурсов)». Аналогичным образом соглашение о загрязнении морской среды пластиком могло бы потребовать от государств, под юрисдикцией которых производится, используется или выбрасывается в окружающую среду большая часть пластика, сотрудничать в усилиях по уменьшению загрязнения морской среды пластиком, в том числе посредством профильных исследований и целевой поддержки, в частности, в интересах наиболее пострадавших государств.

Режим ответственности за морской пластиковый мусор должен учитывать негативные внешние последствия загрязнения пластиком, налагая расходы на загрязнителей и (или) пользователей, а также на государства, не предотвращающие попадание пластикового мусора в окружающую среду. Различия в возможностях регулирования и правоприменения между развитыми и развивающимися государствами можно было бы принять во внимание, допустив отсрочку внедрения в развивающихся государствах. Доходы от этого режима могли бы быть направлены на программы, направленные не на выплату компенсаций кому-либо, а скорее на смягчение последствий загрязнения морской среды пластиком, будь то путем поддержки исследований и разработки технологических и управленческих решений проблемы загрязнения морской среды пластиком, путем оказания помощи развивающимся странам с наиболее ограниченными ресурсами в сокращении выбросов пластика в океан или путем финансирования мероприятий по вылову и переработке морского пластикового мусора.

Независимо от того, будет ли установлен режим международной ответственности за появление морского пластикового мусора, за недавно появившимися судебными разбирательствами по вопросам климата могут последовать иски о возмещении вреда, причинённого загрязнением моря пластиком, по крайней мере на национальном уровне. Например, калифорнийская экологическая группа недавно подала иск в суд штата Калифорния, утверждая, что одиннадцать компаний по производству продуктов питания, напитков и потребительских товаров причинили беспокойство обществу, производя пластиковые контейнеры и вводя потребителей в заблуждение относительно их пригодности для вторичной переработки [Maljean-Dubois 2020]^[11]. Это дело, напоминающее коллективные иски против крупных нефтяных, табачных и фармацевтических компаний, было представлено как «первое в череде судебных исков, которые возложат на “Big Plastic” ответственность за глобальное загрязнение пластиком и вынудят крупных игроков пересмотреть свою деловую практику» [Maljean-Dubois 2020]^[12].

В докладе Бюро Ассамблеи Организации Объединенных Наций по окружающей среде и Бюро Комитета постоянных представителей, подготовленном для сессии UNEA-5.2 в Найроби (Кения) с 28 февраля по 2 марта 2022, отмечалось, что проблема загрязнения окружающей среды пластмассами ощущается повсюду – начиная от рек, лесов и гор и заканчивая отдаленными районами Арктики и ультраабиссалями, и создает риски для экономики, здоровья людей, дикой природы, экосистемных услуг и стабильности климата. По мнению авторов доклада, целью должны стать системные изменения, решения, применяемые по всей цепочке себестоимости пластмасс, переосмысление способов производства, использования и утилизации пластмасс, что принесет двойную выгоду не только в виде улучшения экологической обстановки на планете, но и в плане создания новых рабочих мест. Для этого необходимы амбициозные, смелые и поддающиеся измерению действия со стороны правительств, гражданского общества и частного сектора на всех уровнях^[13].

Возобновленная 5-я сессия Ассамблеи ООН по окружающей среде (UNEA-5.2) завершилась принятием резолюции, согласно которой к концу 2024 Межправительственный переговорный комитет должен подготовить проект юридически обязательного международного договора о загрязнении пластиком, включая морскую среду[14]. Достижение соглашения о сроках проведения переговоров по юридически обязательному международному договору, направленному на решение проблемы комплексного воздействия пластмасс, стало важной вехой на пути к решению проблемы, поскольку, во-первых, затронуло не только борьбу с морскими, но и с ранее не рассматривавшимися, но наиболее значимыми наземными источниками загрязнения пластиком [Wang 2023; Mofokeng 2024], а во-вторых, государства-участники подтвердили ранее сложившийся консенсус в отношении того, что с пластмассами необходимо бороться на протяжении всего их жизненного цикла, от добычи сырья до унаследованного загрязнения пластиком, чтобы обеспечить справедливое распределение затрат и выгод по всей глобальной цепочке создания стоимости [Simon 2021; Mofokeng 2024]. Государствами-членами были представлены три проекта резолюции, а наибольшую поддержку получил проект резолюции представленный совместно Руандой и Перу^[15], которой, в частности, предусматривалось следующее:

Соглашение будет касаться проблемы загрязнения пластиком на протяжении всего жизненного цикла пластмасс, от превентивных мер на начальном этапе жизненного цикла до мер по обращению с отходами на последующих этапах, направленных на предотвращение загрязнения пластиком морской и других сред и поддержку целей, изложенных в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030.

Предлагается созвать межправительственный комитет под эгидой Ассамблеи ООН по окружающей среде с мандатом на подготовку международного юридически обязательного документа по борьбе с загрязнением пластиком, который начнет свою работу в 2022 с целью завершения к шестой сессии Ассамблеи по окружающей среде.

Межправительственный комитет по ведению переговоров должен разработать соглашение, основанное на комплексном подходе к предотвращению и сокращению загрязнения окружающей среды пластиком, включая микропластик, путем поощрения экономики замкнутого цикла и рассмотрения всего жизненного цикла пластмасс от производства, потребления и проектирования до предотвращения образования отходов, управления ими и переработки, в том числе: продвигать национальные планы действий по предотвращению, сокращению и ликвидации загрязнения пластиком с учетом местных и национальных условий и особенностей конкретных секторов, а также поддерживать региональное и международное сотрудничество и координацию; повышать осведомленность и обмен информацией о передовой практике предотвращения загрязнения пластиком и содействия изменению поведения; предоставлять научные и социально-экономические оценки, а также осуществлять мониторинг загрязнения окружающей среды пластиком и представлять отчеты о нем; содействовать исследованиям и разработкам в области инновационных решений. В качестве одного из способов реализации соглашения предлагалось создание специального многостороннего фонда.

Первая сессия Межправительственного переговорного комитета состоялась в Пунта-дель-Эсте (Уругвай) с 28 ноября по 2 декабря 2022, за ней последовала вторая — с 29 мая по 2 июня 2023 в Париже (Франция), после которой был опубликован «нулевой проект»[16] международного договора о загрязнении пластиком, обсуждение которого проходило на третьей (13-19 ноября 2023 в Найроби (Кения)) и четвёртой (23-29 апреля 2024 в Оттаве (Канада)) сессиях Межправительственного переговорного комитета и продолжится в ходе пятой сессий (25 ноября–1 декабря 2024 в Пусане (Корея)).

Не отрицая ценности и практических последствий международных документов такого масштаба, нельзя не согласиться и с мнением, что «развитию экологического права и законодательства принесет пользу перенос центра тяжести с создания новых актов, их дополнений и изменений на проверку и обеспечение действия уже принятых актов, повышение их эффективности в совокупности со всей правовой системой» [Боголюбов 2022: 116].

Представляется, такого рода смещением приоритетных направлений являются меры реагирования на загрязнение пластиком на национальном уровне, основанные на законодательных (например, полный запрет пластмасс) или рыночных (например, введение сборов за пластиковые пакеты) стратегиях, часто называемых стратегиями Гонолулу. В частности, Германия, Дания и Кения, ввели запрет на использование пластика в своих странах, в то время как Северная Америка, Канада и Южная Африка ввели пошлины на пластиковые пакеты. Страны, расположенные вблизи прибрежных районов, особенно нуждаются в регулировании использования пластика, поскольку они, как правило, значительно ухудшают здоровье океана из-за большого количества пластикового мусора, попадающего в океан. Индия и Китай, например, ввели запрет на использование пластика после сообщений о том, что они являются одними из крупнейших источников мусора в океанах. Однако, учитывая сложность проблемы загрязнения океана пластиком, для совместной работы над пониманием и решением этих проблем требуется междисциплинарный совместный подход [Mofokeng 2024].

Немалую роль играет содействие росту экологической культуры и популяризация участия в мероприятиях по защите природы. В контексте проблемы морского пластикового мусора позитивным примером привлечения населения к участию в экологических мероприятиях, повышающих осведомлённость о проблемах охраны окружающей среды, может служить Всероссийская ежегодная акция по очистке от мусора берегов водных объектов «Вода России». Несомненно, такие проекты должны реализовываться бессрочно и сопровождаться широчайшей информационной кампанией, обеспечивающей вовлечённость всех общественных слоёв в решение проблем загрязнения окружающей среды. Представляется, что ныне в России выбран именно такой вектор работы над решением экологических проблем, что вкупе с комплексный подходом (совершенствование нормативной базы, реализация национальных проектов, наделение органов исполнительной власти полномочиями и ответственностью, активное и расширяющееся участие общественных объединений и иных институтов гражданского общества) позволит в обозримой перспективе выстроить оптимальный режим природоохранной деятельности, учитывающий как наиболее передовые международные подходы, так и национальные специфику и опыт регулирования и правоприменения.

 

Список литературы / References

 

1. Becker M.A. The Shifting Public Order of the Ocean: Freedom of Navigation and the Interdiction of Ship at Sea // Harvard International Law Journal. 2005. Vol. 46
2. Ferraro G., Failler P. Governing plastic pollution in the oceans: Institutional challenges and areas for action // Environmental Science & Policy. 2020. Vol. 112. DOI: 10.1016/j.envsci.2020.06.015
3. Fidler D. P. Challenges to humanity’s health: The contributions of international environmental law to national and global public health // Environmental Law Reporter. 2001. Vol. 31
4. Istiaque A. The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal: A Legal Misfit in Global Ship Recycling Jurisprudence // Washington International Law Journal. 2020. Vol. 29. No. 2
5. Khan S. A. Clearly Hazardous, Obscurely Regulated: Lessons from the Basel Convention on Waste Trade // AJIL Unbound. Cambridge University Press. 2020. Vol. 114. P. 203
6. Lawrence P., Wong D. Soft law in the Paris Climate Agreement: Strength or weakness? // Review of European, Comparative & International Environmental Law. 2017. Vol. 26. DOI:10.1111/reel.12210
7. Lebreton L.C.M. et al. River Plastic Emissions to the World’s Oceans // Nature Communications. 2017. Vol. 8(1). DOI:10.1038/ncomms15611
8. Maljean-Dubois S., Mayer B. Liability and Compensation for Marine Plastic Pollution: Conceptual Issues and Possible Ways Forward // AJIL Unbound. 2020. Vol. 114. DOI:10.1017/aju.2020.40
9. Mangku D.G.S. Perlindungan Dan Pelestarian Lingkungan Laut Menurut Hukum Internasional // Tanjungpura Law Journal. 2020. Vol. 4, Issue 2. DOI:10.26418/tlj.v4i2.41910
10. Mofokeng R. P. et al. The future of ocean plastics: designing diverse collaboration frameworks // ICES Journal of Marine Science. 2024. DOI: 10.1093/icesjms/fsad055
11. Moynihan R., Magsig B.-O. The role of international regimes and courts in clarifying prevention of harm in freshwater and marine environmental protection // International Environmental Agreements. 2020. Vol. 20(4). DOI:10.1007/s10784-020-09508-1
12. Nyka M. Legal approaches to the problem of pollution of marine environment with plastic. Zeszyty Naukowe Akademii Morskiej w Szczecinie. 2019. Vol. 59(131). DOI: 10.17402/364
13. Pramudianto A. The Role of International Law and National Law in Handling Marine Plastic Litter // Lampung Journal of International Law. 2020. Vol. 1. No. 2. DOI: 10.25041/lajil.v1i2.2024
14. Simon N. et al. A binding global agreement to address the life cycle of plastics // Science. 2021. Vol. 373. DOI:10.1126/science.abi9010
15. Stanescu M.D. Goals for a Sustainable Development and the Environmental Protection // Romanian Journal of Ecology & Environmental Chemistry. 2022. Vol. 4. No. 2. DOI:10.21698/rjeec.2022.205
16. Tibbetts J.H. Managing Marine Plastic Pollution: Policy Initiatives to Address Wayward Waste // Environmental Health Perspectives. 2015. Vol. 123(4). DOI: 10.1289/ehp.123-A90
17. Tong Y. D., Huynh T. D. X., Khong T. D. Understanding the role of informal sector for sustainable development of municipal solid waste management system: A case study in Vietnam // Waste Management 2021. DOI: 10.1016/j.wasman.2021.01.033
18. Vince J., Hardesty B.D. Governance solutions to the tragedy of the commons that marine plastics have become // Frontiers in Marine Science. 2018. Vol. 5. DOI: 10.3389/fmars.2018.00214
19. Wang S. International law-making process of combating plastic pollution: status quo, debates and prospects // Marine Policy. 2023. Vol. 147/ DOI: 10.1016/j.marpol.2022.105376
20. Xu Q., Zhang M. and Guo P. Reflections on Japan’s participation in negotiations of the global plastic pollution instrument under international environmental law // Frontiers in Marine Science. 2023. Vol. 10. DOI: 10.3389/fmars.2023.1323748
21. Yuliantiningsih A., Suherman A.M., Jati K.B.H. Marine Plastic Pollution Handling Based on International and Indonesian Law to Support Sustainable Development Goals // Unifikasi: Jurnal Ilmu Hukum. 2023. Vol. 10(1). DOI: 10.25134/unifikasi.v10i1.7498
22. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография. М.: Юрайт, 2022.
23. Власенко В.Н. О перспективах реализации конституционного полномочия Правительства Российской Федерации по созданию условий для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры // Экологическое право. 2021. № 1. С. 23–27.