Цена высокомерия: как западные страны лишились большинства в Международном Суде ООН

У любого международного суда есть одно или несколько решений, о которых не принято вспоминать в силу их ошибочности или предвзятости и того негативного эффекта, который они оказали на авторитет и репутацию этого суда. Для Международного Суда ООН, который для многих является сегодня образцом профессионализма и сдержанности, именно таким стало решение от 18 июля 1966 года по делу о Юго-Западной Африке. Одни считают это решение самым противоречивым за всю историю деятельности Суда, в то время как другие называют его откровенным фиаско, безвозвратно изменившим состав Суда и надолго создавшим у африканских стран чувство глубокого недоверия к Суду. И дело не только в том, что МС ООН в 1966 году пошел на беспрецедентный шаг, вместо рассмотрения спора по существу пересмотрев свое же решение  от 1962 года о признании юрисдикции. В ситуации, когда голоса судей разделились поровну (8 на 8, с учетом голосов двух судей ad hoc), решающим стал голос Председателя МС ООН австралийца П. Спендера, что позволило Суду не рассматривать вопросы о соответствии международному праву режима апартеида в Южной Африке. Новые краски в оценку решения 1966 года буквально недавно добавили рассекреченные документы из государственных архивов Великобритании, ЮАР, Индии и Австралии. Также стали доступными неопубликованные мемуары П. Спендера, который воспроизвел в них конфиденциальную переписку судей (после своей отставки в 1967 году он счел возможным забрать оригиналы этих писем). Эти документы позволяют получить представление о внутренней кухне МС ООН в тот период времени. Здесь мы наблюдаем в первую очередь высокомерие со стороны западноевропейских и англосаксонских судей (Канада, Великобритания и Австралия) по отношению к судьями из других регионов (сейчас уже неудобно видеть используемые ими во взаимной переписке слова «лучшие» (betters) применительно к самим себе). Крайне показательны рассуждения из переписки английского МИД о необходимости подбора на освободившееся место судьи МС ООН такого кандидата, который прислушивался бы к мнению «лучших» вместо того, чтобы отстаивать свою точку зрения. Также заметна враждебность и интриги в отношениях между судьями, вызванные не только различиями во взглядах, но и неудовлетворенными личными амбициями некоторых из них. В первую очередь речь идет о тех судьях, которые за все время пребывания в суде так и не стали (хотя и очень хотели), председателем суда или его заместителем, оставшись рядовыми судьями, пишущими обширные, на несколько сот страниц, особые мнения. Кроме того, мы видим очевидную разобщенность судей, которая в итоге позволила Председателю П. Спендеру успешно реализовать свой замысел и обеспечить нужный ему результат голосования в 1966 году. Но обо всем по порядку.

1. Правовая неопределенность статуса Юго-Западной Африки (ныне Намибии)

Сейчас уже трудно предcтавить, что вопрос о правовом статусе ныне независимого государства Намибии был в то время одним из самых острых в политико-правовом плане на уровне ООН. Связано это было, во-первых, с неопределенностью правового статуса этой территории, находившейся под управлением ЮАР на основании мандата, выданного прекратившей к тому времени существование Лигой Наций. Во-вторых, с режимом апартеида (узаконенного господства белого меньшинства в сочетании с насильственным подавлением прав других этнических групп) в ЮАР, которые страны Африки, обретшие независимость, считали символом и пережитком уходящего в прошлое колониализма.

Правовая неопределенность статуса Юго-Западной Африки уходит своими корнями в систему подмандатных территорий, созданную в Лиге Наций для управления бывшими колониями проигравшей Первую мировою войну Германии и частями распавшейся по итогам этой войны Османской Империи. Германия официально отказывалась от всех прав на свои колонии на основании ст. 119 Версальского договора. Мандат на управление территорией Юго-Западной Африки, выданный в 1920 г. ЮАР, относился к классу «С», что подразумевало настолько высокую степень опеки над подмандатной территорией, что делало этот мандат очень близким к  колониальному правлению. В соответствии со ст. 2 Мандата котрый по сути представлял собой договор между Лигой Наций и ЮАР, последняя получала все законодательные и административные полномочия по управлению Юго-Западной Африкой как составной частью собственной территории, включая применение всего собственного законодательства (де-факто аннексия). При этом управляющее государство должно было на ежегодной основе представлять отчеты в Совет Лиги Наций о своей деятельности в этом качестве.   

После создания  ООН CCCР и страны, получившие независимость, стали настаивать, чтобы все подмандатные территории были переданы под управление созданного в рамках ООН Совета по опеке либо им была предоставлена независимость. Тем не менее ЮАР категорически отказалась передавать территорию Юго-Западной Африки, очевидным образом нарушая при этом статью 77 Устава ООН, которая требовала такую передачу. ЮАР аргументировала это тем, что после роспуска Лиги Наций у нее нет никаких обязательства перед ООН. Помимо этого, на фоне роста в ООН обеспокоенности ситуацией с Юго-Западной Африкой, ЮАР прекратила в 1949 г. направлять отчеты в Совет по опеке и продолжила управлять этой территорией в «духе мандата», распространив с на нее режим апартеида и не скрывая желания присоединить данную территорию к своей. 

Первые два десятилетия после создания МС ООН были временем высоких ожиданий государств от созданного Суда. Одним из показателей этого является тот факт, что вопросы, связанные с Юго-Западной Африкой, за это время 5 раз становились предметом рассмотрения в МС ООН, причем четырежды эти вопросы были переданы Генеральной Ассамблеей для получения консультативного заключения Суда. Уже в первом таком заключении МС ООН пришел к выводу, что мандат на управление этой территорией продолжает свое действие несмотря на упразднение Лиги Наций, и что эту территорию нельзя рассматривать как территорию ЮАР. Отдельно Суд указал, что ЮАР не может в одностороннем порядке и без согласия Генеральной Ассамблеи изменять статус Юго-Западной Африки, и в обязанности ЮАР входит предоставление ежегодных отчетов ООН.

Затем последовали заключение 1955 г. право Генеральной Ассамблеи принимать решения по поводу Мандата ЮАР большинством голосов  и  заключение 1956 г. о праве Генеральной Ассамблеи рассматривать индивидуальные сообщения от жителей Юго-Западной Африки. Проблема состояла в том, что эти заключения не произвели на ЮАР должного впечатления. Предполагая, что все дело в необязательной силе таких заключений, группа африканских стран инициировала подготовку иска в МС ООН по поводу невыполнения ЮАР своих обязательств по мандату. Правовой основой для этого стала ст. 7 Мандата, согласно которой государство-мандатарий соглашалось на рассмотрение Постоянной палатой международного правосудия Лиги Наций любых споров, которые могут возникнуть  между ним и другим членом Лиги Наций в отношении толкования или применений положений Мандата. Также принимался в расчет вывод, сделанный МС ООН в заключении 1950 года, согласно которому указание на Постоянную палату международного правосудия в документах Лиги Наций должно считаться замененным указанием на МС ООН. Исходя из этого идентичные исковые заявления были поданы в МС ООН Либерией и Эфиопией, которые кроме ЮАР были единственными из африканских стран членами Лиги Наций. В своих заявлениях эти страны утверждали, что ЮАР нарушает свои обязанности по Мандату перед жителями этой территории ввиду распространения на нее режима апартеида. В силу идентичности двух заявлений МС ООН объединил их в одно производство.

2. Заговор внутри Международного Суда

 В своем решении от 21 декабря 1962 года МС ООН большинством в 8 на 7 голосов судей признал свою юрисдикцию по этому спору, отказавшись поддержать ЮАР во всех ее возражениях, тщательно подготовленных командой из 50 западных юристов. В том числе Суд не согласился с утверждением, что между заявителями и ответчиком отсутствует спор в смысле ст. 7 Мандата (по мнению ответчика, этот спор не затрагивал материальные интересы государств-заявителей и их граждан). Оказавшиеся в меньшинстве судьи представили особые мнения, среди которых особо выделялось совместное особое мнение.Председателя Суда Спендера и судьи из Великобритании Фицмориса (100 страниц против 29 страниц собственно решения Суда).

Однако недавно опубликованные документы показывают, что за кулисами Суда кипели нешуточные страсти, которые в итоге сыграли решающую роль в принятии решения 1966 г. Речь шла о предложении истцов в соответствии со ст. 31 Статута Суда назначить судьей ad hoc с их стороны пакистанского юриста М. Зафруллу Хана (Zafrulla Khan), бывшего с 1954 по 1961 г. судьей МС ООН). П. 3 ст. 31 устанавливает, что если в составе судебного присутствия нет ни одного судьи, состоящего в гражданстве сторон, то каждая из этих сторон может избрать судью ad hoc.

Это предложение вызвало напряженные дискуссии внутри Суда, ведь многие судьи (особенно П. Спендер и Дж. Фицморис), полагали, что публичные выступления Зафруллы Хана в Генеральной Ассамблеи  в качестве ее Председателя и главы пакистанской делегации ГА очевидным образом противоречат  требованиям п. 2 ст. 17 Статута Суда. Эта статья  устанавливала, что «никто из членов Суда не может участвовать в разрешении какого-либо дела, в котором он ранее участвовал в качестве представителя, поверенного или адвоката одной из сторон, или члена национального или международного суда, следственной комиссии или в каком-либо ином качестве», при этом все сомнения по настоящему вопросу должны были решаться отдельным  определением суда.

В итоге тогдашний Председатель МС ООН Б. Винярски (Польша) обратился с письмом к М. Зафрулле Хану, в котором предложил ему решить эту проблему самому, не доводя дело до определения Суда. После некоторых раздумий М. Зафрулла Хан написал заявителям, что отказывается от их предложения быть судьей ad hoc в этом деле. При этом стоит отметить, что (а) речь не шла о самоотводе, ведь официально назначение еще не состоялось и (б) ЮАР никаким образом не высказывала свои возражения против этой кандидатуры. Более того, ЮАР голосовала за него на выборах судей в ГА, т. е. разногласия были внутри самого Суда.  

К 1966 году в составе Суда произошли изменения в силу смерти одного судьи, болезни другого и выхода в отставку еще двух судей, причем все они были из большинства, принявшего решение о юрисдикции 1962 года. Ожидалось, что из избранных на их место голоса судей распределятся следующим образом: голос судьи от Франции уходил ответчику, однако избранные судьи из Мексики, Сенегала и сам М. Зафрулла Хан, который был вновь избран судьей в 1964 году, могли отдать свои голоса заявителям. Вместе с голосом судьи Танаки из Японии это давало перевес в 8 судей против 7 в пользу заявителей. Именно это сподвигло Председателя Суда Спендера и судью Фицмориса на действия, очень  напоминающие заговор.

6 июля 1964 г. Председатель Суда Спендер собрал у себя в кабинете закрытое совещание всех постоянных судей Суда, за исключением М. Зафруллы Хана, для обсуждения вопроса о его участии в деле ввиду возможной пристрастности вследствие номинирования ранее в 1962 г. заявителями в качестве судьи ad hоc. Тремя днями позже Председатель Спендер сообщил М. Зафрулле Хану при личной встрече, что «значительное большинство» судей придерживается мнения, что он должен  воздержаться  от участия в слушаниях, не поясняя, насколько значительно это большинство. При этом Председатель явно не случайно не стал запускать процедуру, предусмотренную п. 2 ст. 24 Статута МС ООН, согласно которой   Председатель Суда, если он находит, что кто-либо из членов Суда не должен по какой-либо особой причине участвовать в заседании по определенному делу,  предупреждает этого судью  об этом - нет такого. Если при этом возникает разногласие между членом Суда и Председателем, то оно разрешается определением Суда. Очевидно, что  запуск этой процедуры показал бы реальный расклад мнений  судей по этому вопросу, и именно это не входило в планы   Председателя суда. 

Судя по всему, давление, оказанное Председателем Спендером на М. Зафруллу Хана, было очень высоким, т. к. некоторое время спустя после ряда напоминаний со стороны Председателя,  Зафрулла Хан написал ему письмо, в котором сообщил, что с учетом мнения большинства, хоть и не разделяя  его, он решил воздержаться от участия в слушаниях дела по существу. Стоит отметить, что это был не самоотвод по причине конфликта интересов, а сам Суд никогда не принимал никаких решений по поводу М. Зафруллы Хана.

Настоящее мнение большинства судей по поводу пристрастности М. Зафруллы Хана сейчас сложно установить, но показательно в этом отношении голосование судей по поводу заявления, сделанного ЮАР в том же деле, об отводе судьи из Мексики Падильи Нерво на том основании, что он ранее в качестве вице-председателя Совета по опеке многократно выступал по вопросам деколонизации. Большинством голосов 8 на 6 это заявление в 1965 г. было оставлено без удовлетворения.     

К закулисным мотивам заговора двух судей против другого исследователи относят, во-первых, личную заинтересованность Председателя Спендера в исходе дела. Будучи в свое время австралийским министром внешних территорий, он мог опасаться, что неблагоприятный для ЮАР исход дела мог повлечь за собой иски к Австралии  по поводу злоупотреблений при управлении подмандатными территориями Папуа - Новая Гвинея и Науру. В свою очередь, у Дж. Фицмориса, помимо схожего с Председателем Суда критичного отношения к процессу деколонизации, были и личные мотивы.  М. Зафрулла Хан был в ходе своего первого срока уже был избран заместителем Председателем Суда, чего никак не удавалось добиться самому Фицморису.

3. Закат суда  белого человека

Отказ М. Зафруллы Хана приводил к равенству голосов судей при принятии решения в 1966 г. и давал Председателю решающий голос, чего тот и добивался ( согласно ст 55 Статута Суда, в  случае разделения голосов судей поровну, голос Председателя дает перевес).18 июля 1966 г. МС ООН пошел на беспрецедентный шаг, вместо вынесения решения по существу дела пересмотрев свое решение о признании юрисдикции по спору, несмотря на проведенные в 1965-1966 гг. слушания. По мнению Суда, система мандатов Лиги Наций не предусматривала права государств-членов Лиги Наций требовать от мандатария должного исполнения своих обязательств по мандату,  и это право было только у органов Лиги Наций. Иными словами, Либерия и Эфиопия являлись, по мнению Суда, ненадлежащими заявителями.

Решение сопровождалось декларацией Председателя Спендера, в которой он в резкой форме предостерегал несогласных с решением коллег от анализа вопросов существа дела и от критики Суда в своих особых мнениях.   

Решение произвело тягостное впечатление на страны третьего мира, к тому времени уже получившие устойчивое большинство в Генеральной Ассамблее ООН.  Уже 27 октября 1966 г.  ГА большинством голосов отозвала мандат у ЮАР на управление территорией Юго-Западной Африки. В 1970 г. М. Зафрулла Хан был избран Председателем МС ООН, выиграв выборную гонку у судьи Фицмориса, и под его руководством Суд в 1971 г. вынес широко известное консультативное заключение по делу Namibia, которое считается одним из самых значимых заключений МС ООН. Суд признал правомерным решение ГА прекратить мандат ЮАР на управление Юго-Западной Африкой. Утверждения ЮАР о пристрастности М. Зафруллы Хана, судьи Падильи Нерво и судьи от СССР Морозова (в силу позиции Советского Союза по вопросу деколонизации) были единогласно отвергнуты Судом. Заключение сопровождалось стостраничным особым мнением судьи Фицмориса. К тому времени судья П. Спендер покинул Суд, захватив с собой из канцелярии свою конфиденциальную переписку с судьями.

Решение 1966 г. укрепило развивающиеся страны в их восприятии Международного Суда ООН как суда белого человека в мире белого человека (a white man’s world with a white man’s court). Результатом использования ими в качестве рычага своего большинства в Генеральной Ассамблее ( которая наравне с Советом Безопасности ООН, также участвует в избрании судей) и правила о переизбрании трети членов Суда каждые три года,  стало радикальное изменение состава МС ООН в пользу юристов из развивающихся государств. К концу 1971 г все судьи, голосовавшие за принятие скандального решения 1966 г., были вынуждены покинуть суд, не получив одобрения для своего переизбрания со стороны Генеральной Ассамблеи. Процесс «деколонизации» Международного Суда ООН был закончен.   Юго-Западная Африка стала независимым государством Намибия в 1990 г.