Слом сценария: решение Международного суда ООН от 31.01.2024 по существу спора Украина vs Российская Федерация

Строгое следование военному мышлению, которое основано на четком разделении своих и чужих, является одним из ключевых факторов победы в военном конфликте. Однако применение военного мышления для оценки международных политических и правовых событий способно самым серьезным образом исказить быстро меняющуюся реальность, что может привести к потере открывшихся возможностей для политического решения и даже в известной степени нивелировать достигнутые успехи на поле боя. К числу таких неоднозначных событий, требующих многофакторного анализа, исключающего черно-белые подходы, можно уверенно отнести решение Международного суда ООН от 31.01.2024 по делу Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation). Это решение примечательно не только тем, что оно стало первым за всю историю МС ООН решением по существу спора, где стороной выступала Российская Федерация. Оно, без сомнения, стало важной вехой в идущем на наших глазах с 2014 года судебно-правовом противостоянии Украины и России, в которое оказались вовлечены практически все доступные Украине международные суды и арбитражи.

 

Некоторые предварительные замечания, касающиеся фактов (background)

Lawfare и использование юрисдикционных оговорок по поводу обязательной юрисдикции МС ООН.

В январе 2017 года (спустя почти три года после событий, произошедших на востоке Украины, и референдума на Крымском полуострове) Украина обратилась с иском против России в МС ООН, заявив о нарушении ответчиком своих обязательств по Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. применительно к действиям России на Донбассе и по Международной конвенции о запрете всех форм расовой дискриминации 1965 г. применительно к действиям в Крыму. Оба государства являются участниками этих конвенции, при этом в обоих конвенциях предусмотрена обязательная юрисдикция МС ООН по спорам, связанным с их толкованием и применением. Сделанная еще СССР оговорка в отношении непризнания юрисдикции МС ООН по Конвенции 1965 г., была отозвана в 1990 г. указом Президента СССР М.С. Горбачева.

Обращает на себя внимание длительный период, предшествующий обращению в Международный Суд ООН, который обусловлен тщательной подготовкой Украины с целью избежать отказа суда рассматривать этот иск из-за несоблюдения досудебных процедур и отклонения возможных предварительных возражений (см пост Алексея Исполинова, посвященный анализу предварительного решения МС ООН по данному делу от ноября 2019 года).

Одновременно с заявлением о возбуждении дела Украина также направила запрос о принятии Судом обеспечительных мер (provisional measures). Данный запрос был рассмотрен Международным судом, и постановлением от 19.04.2017 он указал на следующие обеспечительные меры:

Во-первых, в отношении ситуации в Крыму Российская Федерация должна была (в соответствии со своими обязательствами по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации) (а) воздерживаться от сохранения или введения ограничений на способность крымско-татарской общины сохранять свои представительные институты, включая Меджлис; (b) обеспечить доступность образования на украинском языке.

Кроме того, обе стороны должны были воздерживаться от любых действий, которые могут усугубить или продлить спор в Суде или затруднить его разрешение.

Все заявленные Россией предварительные возражения (preliminary objections) относительно юрисдикции суда были отклонены Международным судом в решении от 08.11.2019, в котором он пришел к выводу о наличии юрисдикции по данному спору.

Суд перешел к рассмотрению спора по существу, что, само по себе, в отношении России уже неординарная ситуация.

Требования по существу спора

Требования Украины были сосредоточены на констатации фактов нарушения Россией международных обязательств из двух указанных выше конвенций и применении к России норм об ответственности за допущенные правонарушения.

Украина просила Суд вынести решение и провозгласить («declare»):

1. Применительно к Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., установить, что Российская Федерация ответственна за нарушение статей 8, 9, 10, 12 и 18 Конвенции (не предприняла мер по предотвращению финансирования терроризма на территории Украины …, не осуществила на своей территории меры по расследованию и привлечению к ответственности за финансирование терроризма в Украине …, не предоставила Украине максимальную помощь в расследовании преступлений…, ответственна за совершение террористических актов в Украине… - р. 19, par. (a) – (e));
2. Применительно к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. установить, что  Российская Федерация нарушила статьи 2, 4, 6, 7 Конвенции (якобы совершенные ответчиком акты расовой дискриминации в отношении крымскотатарской и украинской общин в Крыму - «проводя политику и практику расовой дискриминации в отношении этих общин, спонсирование, защита, поддержка, подстрекательство расовой дискриминации…, нарушение и ограничение в правах…, не обеспечение эффективными средствами правовой защиты от актов расовой дискриминации, не предприняла немедленных и эффективных мер в области преподавания и воспитания, проведения незаконного референдума, закрытие крымско-татарских СМИ…- р. 20, par. (f)-(k)).

В качестве международной ответственности за международно-противоправные деяния, приписываемые Украиной России, заявлено, что последняя в соответствии с Конвенцией 1999 г. обязана не только совершить безотлагательные действия по пресечению совершения террористических актов, включая немедленное прекращение всяческой поддержки ДНР и ЛНР и других групп и образований, вовлеченных в террористическую деятельность. Кроме этого, по мнению заявителя, Россия обязана выплатить финансовую компенсацию как самой Украине за ее нарушенные права, так и as parens patriae ее гражданам, пострадавшим от указанных актов терроризма. Возмещению, по мнению Украины, также подлежал моральный ущерб, нанесенный заявителю, причем размер этого ущерба, равно как размер компенсаций, подлежал определению в ходе отдельного производства в МС ООН после установления ответственности России.

В том, что касается ответственности России за нарушения ею своих обязательств по конвенции 1965 г., Украина просила суд в решении по существу спора обязать Россию предпринять немедленные действия по восстановлению прав украинской и крымско-татарской общин, включая восстановление деятельности Меджлиса, а также выплатить финансовую компенсацию как самой Украине за ее нарушенные права, так и as parens patriae ее гражданам, пострадавшим от указанных действий. Конкретные размеры ущерба также подлежали определению в ходе отдельного производства в МС ООН после установления ответственности России.

Отдельно выделялось требование за неисполнение Россией определения МС ООН об обеспечительных мерах о возмещении ею материального и морального ущерба Украине и ее пострадавшим от этих действий гражданам.

Суд определил предметную сферу рассмотрения спора Украина vs Российская Федерации

Очевидно, что Украина преследовала более глобальные цели, заявляя требования одновременно по двум Конвенциям, по сути не пересекающимся в процессе доказывания, объединенные исключительно украинской оценкой деятельности России в отношении присоединения Крымского полуострова и политики России в отношении существовавших на момент обращения с заявлением в суд ДНР и ЛНР.

Помимо заявленных и очевидных требований и соответствующих им средств правовой защиты заявитель по делу, судя по всему, ставил перед собой более фундаментальные и амбициозные цели, а именно констатация Международным Судом фактов и установление обстоятельств, которые в последующем можно было бы использовать для усиления своей правовой аргументации в других органах международного правосудия.

В этой связи особо следует отметить требование Украины вынести решение и провозгласить, что в результате нарушений Российской Федерацией Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. финансируемым ею лицам были предоставлены средства, которые позволили им совершить многочисленные террористические акты (к таким Украина отнесла помимо прочего, крушение рейса MH17, обстрелы Волновахи, Мариуполя, Краматорска и Авдеевки).

Международный Суд ООН для начала с неким облегчением отметил, что заявитель не просит суд принять решение в отношении якобы совершенных Россией агрессии (alleged “aggression”) и незаконной оккупации (alleged “unlawful occupation”), равно как и определить статус Крыма по международному праву (par. 30).

Суд констатировал пределы своей юрисдикции по рассмотрению данного спора. В отношении Конвенции 1999 г. – это сделано в par. 74 решения. В частности вопрос, стоящий перед судом, заключается в том, нарушил ли ответчик свои обязательства по Конвенции 1999 г. принимать меры для предотвращения и пресечения финансирования терроризма и сотрудничества в этом. При этом Суд, твердо заявил, что он считает необходимым рассмотреть заявления о преступлениях, связанных с финансированием терроризма, только в той мере, в какой это необходимо для урегулирования претензий Украины в рамках Конвенции 1999 г. Для этого суд достаточно твердо пресек попытку Украины дать расширительное толкование термину «средства» (funds), приведенному в ст. 1 Конвенции. Украина полагала, что этот термин включает в себя также и поставку вооружений, что вызвало категорическое несогласие Суда. С опорой на подготовительные материалы, а также толкуя этот термин в свете объекта и целей Конвенции, суд посчитал, что Конвенция говорит только о денежных и финансовых средствах, но не о поставках оружия (par. 53).

Исходя из этого, по мнению суда, нет необходимости оценивать предполагаемые предикатные деяния, совершение которых ДНР, ЛНР и другими группами было возможным, по мнению Украины, исключительно за счет поставок Россией оружия или других средств, используемых для совершения таких деяний. То есть правовая квалификация самих предикатных действий в рамках заявленного предмета не входит в компетенцию суда в рамках данного спора. Такой сдержанный подход Суда, очевидно, серьезным образом расходится с ожиданиями Украины.

В отношении Конвенции 1965 г. в par. 156 решения от 31.01.2024 Международный суд повторил вывод, сделанный еще в решении о юрисдикции 2019 года (пункт 131), что рассмотрит на стадии рассмотрения дела по существу «вопрос о том, действительно ли Российская Федерация участвовала в кампании расовой дискриминации, о которой заявляет Украина, нарушая таким образом свои обязательства» по Конвенции 1965 г.

Показательным можно также назвать максимальный уход Суда от политизированных заявлений и констатации. В частности, рассматривая вопрос о распространённости образования на украинском языке в Крыму (по этому эпизоду факт нарушения международных обязательств со стороны России был признан судом), во внимание были приняты данные, изложенные в докладе Верховного комиссара по правам человека – «OHCHR report, Situation of human rights in the temporarily occupied Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol (Ukraine) (22 February 2014 to 12 September 2017), UN doc. A/HRC/36/CRP.3 (25 Sept. 2017)» (par. 358). Из текста решения заметно, что Международный Суд констатирует осуществление Россией полного контроля над системой государственных школ в Крыму, в частности над языком обучения и условиями его использования родителями и детьми, но при этом воздерживается от квалификации правовых оснований такого контроля (вхождение в состав Российской Федерации – в соответствии с правовой позицией России или оккупация – в соответствии с правовой позицией Украины).

Итоги рассмотрения дела Украина vs Российская Федерация по существу спора

Международный Суд ООН применительно к каждой конвенции и каждому из заявленных эпизодов вменяемых международно-противоправных деяний проанализировал объем представленных доказательств через призму своей предметной юрисдикции ratio materiale.

В результате большинство эпизодов в том виде, в котором они были заявлены Украиной и вменялись ею России оказались либо не установленными (not established), либо не доказанными заявителем.

В итоге Международный суд констатировал только два нарушения Российской Федерацией (по одному эпизоду на каждую конвенцию).

В частности, Суд установил, что Россия нарушила свои обязательства по Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., согласно которому государство-участник обязано провести тщательное расследование полученной информации о предполагаемом финансировании терроризма, совершенном лицом, находящимся на его территории, предполагаемых фактов.

Суд отметил, что от России «требовалось стремиться к сотрудничеству с Украиной для проведения необходимых расследований и указать Украине, какая дополнительная информация могла потребоваться» (par. 111). Относительно возражений российской стороны о недостаточности предоставленных Украиной данных для расследования преступлений (par. 101), Суд указал на низкий порог доказываемости для возникновения обязательства России расследовать факты предполагаемого преступления, связанного с финансированием терроризма («The threshold set by Article 9, paragraph 1, is relatively low» - par. 103).

Второе нарушение констатировано судом в отношении обязательств России по п. 1(a) ст. 2 и ст. 5(e)(v) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. «тем способом, которым она внедрила свою систему образования в Крыму после 2014 года применительно к украинскому языку».

В обоснование своей позиции по данному вопросу Международный Суд указал на отсутствие «убедительного объяснения внезапным и радикальным изменениям в использовании украинского языка в качестве языка обучения, которые оказывают неодинаковое негативное воздействие на права этнических украинцев» (par. 360).

Касательно международно-правовой ответственности России за эти нарушения суд посчитал, что для этих целей будет достаточным одного факта декларирования им в своем решении по существу спора этих нарушений и он не видит необходимости указывать на иные способы ответственности России, включая возмещение материального и морального ущерба. Международный суд ООН посчитал достаточным в данном деле ограничится лишь фактом признания с его стороны фактов нарушения Россией своих обязательств.

Отдельно хочется отметить вывод МС ООН о том, что запрет Россией деятельности меджлиса не связан с этническим происхождением его членов (что позволило бы квалифицировать соответствующий запрет деятельности применительно к п.1 ст. 1 Конвенции 1965 г.), а не на его политических позициях и деятельности (par. 272). Основываясь на доказательствах, представленных Россией, суд пришел к выводу, что запрет был вызван политической деятельностью его членов (par. 271). Этот вывод суда резко расходится с его же адресованному России требованием из определения 20017 г об обеспечительных мерах принять меры по возобновлению деятельности меджлиса. Очевидно понимая, что суд поторопился с некоторыми оценками в 2017 по сравнению с его же выводами в решении по существу спора , МС ООН в той части решения по существу, где рассматривались требования Украины о возмещении ущерба, вызванного неисполнением обеспечительных мер суда, также ограничился лишь фактом признания с его стороны фактов нарушения Россией таких мер, как снятие запрета на деятельность меджлиса и недопущение усугубления спора (par. 401-403).

Некоторые процессуальные моменты решения Международного Суда по делу Украина vs Российская Федерация

Стоит отметить смену команды, представляющей интересы России в этом процессе. На этапе установления юрисдикции МС ООН в этом споре ведущую роль играла команда западных юристов по главе с видным юристом международником Аленом Пелле (Франция). Из решения Международного Суда 2024 г. уже выстраивается иная картина, здесь российскую команду возглавляет Геннадий Кузьмин, посол по особым поручениям МИД РФ, а в состав команды входит юрист из Ирана Хади Азари. Судя по всему, это не случайный выбор. Помимо того, что Россия и Иран являются сейчас союзниками, стоит отметить, что именно Иран убедительно показывает, как можно эффективно использовать обращения в МС ООН для защиты своих национальных интересов. (красноречиво об активной позиции Ирана в посте Софьи Пименовой).

В порядке выводов

Однозначно можно сказать, что решение Международного Суда ООН от 31.01.2024 – это убедительная победа Российской Федерации. Победа не только в процессуальной части, когда фактически суд предпочел воздержаться от оценок по весьма спорным фактам современных международных отношений, а остался на позиции исключительно правовой оценки подлежащих исследованию по существу заявленного спора требований. Но и победа в части материальной составляющей решения – суд ограничился доказанностью двух незначительных эпизодов международно-правовых нарушений со стороны России, уклонившись от предписаний о возмещении ущерба.

Очевидно, что Украина рассчитывала на авторитет Международного суда ООН и установление им ряда фактов, которые могли бы стать для нее отправной точкой для попыток привлечь Россию к ответственности, используя при этом очень своеобразное толкование норм международного права. К чести МС ООН, он предпочел не заметить эти стремления Украины и в итоге воздержался от «покупки» этого своеобразного «билета на войну».