Принцип множества ключей // О внесении изменений в генпланы и ПЗЗ в Московской области
В настоящей статье я с учётом практики Правового центра «Два М» рассмотрю специфику изменения градостроительного регламента в Московской области. А она существенно отличается от «правил игры», сформировавшихся как в Москве, так и в других регионах.
При этом я не ставлю целью изложение процедур во всех их подробностях, а остановлюсь на наиболее важных тенденциях и моментах, характерных именно для Московской области. А также на «подводных камнях», о которых многие узнают лишь после начала процедур по внесению изменений.
Зачем вносить изменения в генплан и ПЗЗ
Возможность застройки участка и его использования под те или иные цели в силу ч. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ определяется установленными для него правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) видами разрешённого использования и предельными параметрами строительства (высотность, плотность и процент застройками, отступы от границ и т.д.). В свою очередь Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану.
Соответственно, в большинстве случаев для изменения видов и параметров разрешённого строительства на участке в Московской области необходимо вносить изменения и в генеральный план и в правила землепользования и застройки.
Внесение изменений в данные документы необходимо как для строительства или реконструкции, так и для смены назначения существующей недвижимости. При этом во втором случае процедура практически не отличается от предусмотренной для будущего строительства.
Изменение категории земель также требует внесения изменений в генеральный план и ПЗЗ. Например, это касается включения сельхозземель в границы населённого пункта или их перевода в земли промышленности.
Принципиально важный момент – решения о внесении или об отказе во внесении изменений принимаются уполномоченными органами фактически по мотиву целесообразности. Оспорить в судебном порядке отказ во внесении таких изменений, если была соблюдена процедура рассмотрения вопроса, практически невозможно. Суды, за редким исключением, признают что внесение или отклонение предлагаемых изменений это право, а не обязанность соответствующих органов[1].
Специфика принятия в Московской области решений по изменению генерального плана и правил землепользования и застройки – вовлеченность в их принятие как администраций городских округов, так и ведомств областного уровня. Причём вовлеченность эта не формальная а фактическая – внесение изменений возможно при одобрении как муниципалитетами, так и инстанциями областного уровняю. И те, и другие принимают активное участие в рассмотрении соответствующих заявлений.
Процедуры внесения изменений в генеральный план[2] и правила землепользования и застройки[3] во многом схожи и состоят из нижеследующих этапов.
Подготовка обоснования
Разрабатывается для предоставления в Мособлархитектуру обоснование вносимых изменений как в свободной форме так и в виде специально предусмотренных документов. Для генерального плана это — в зависимости от вида планируемой застройки — градостроительная концепция или декларация о намерениях по планируемому развитию территории. Для правил землепользования и застройки – заключение о соблюдении технических регламентов, подготовленное состоящей в СРО проектной организацией.
Разрабатываемые на данном этапе документы содержат достаточно подробную проработку планируемого строительства как с сугубо технической, архитектурно-градостроительной, точки зрения, так и с экономической.
Так обосновываются площади и высотность планируемой застройки, доступность транспорта, коммуникаций, социальной инфраструктуры и т.д., количество будущих жителей или создаваемых рабочих мест и т.д. Предусмотрен даже учёт того, где будут проживать строители при реализации проекта.
Также в этих документах детально рассматривается исходное положение – вхождение участка в зоны с особыми условиями использования территории, его соседство с тем или иными объектами и т.д.
Практика показывает, что не достаточно просто заказать соответствующие документы в проектной организации. И подготовка обоснования сама по себе является многоэтапной процедурой, требующей участия как специалистов в области архитектуры и строительства, так и юристов.
В том числе, на практике для неё требуется:
- сбор и анализ исходной информации об участке, в отношении которого вносятся изменения, для последующего её учёта в разрабатываемом обосновании и определения необходимости тех или иных дополнительных процедур;
- предварительное обсуждение планов владельца участке по его застройке на уровне как муниципалитета так и ведомств Московской области.
Так, анализ исходных данных о градостроительных и земельно-правовых ограничениях участка (градостроительный аудит) позволит как заранее выявить потенциально проблемные моменты, так выработать дополнительные аргументы для обоснования вносимых изменений. Так для перевода сельскохозяйственных земель под иные цели наличие зон с особыми условиями использования, ограничивающих сельхозпроизводство, будет положительным фактором. Речь идёт в частности о наложении на участок санитарно-защитных зон, зон санитарной охраны питьевого водоснабжения и т.д.
По итогам данного этапа, в том числе, определяются перечни согласований, которые потребуется получить и дополнительных процедур, предшествующих подаче заявления о внесении изменений в генплан и ПЗЗ. Объём необходимой предварительной работы зависит как от категории исходного участка и установленных в его отношении градостроительных ограничений, так и от вида планируемой застройки. Так имеется существенная специфика для сельхозземель, участков под жилищное строительство, территорий в зонах охраны объектов культурного наследия и т.д.
В свою очередь проведение предварительных консультаций с местной администрацией и иными уполномоченными органами позволяет как отсечь заведомо непроходные варианты, определить какие предельные параметры застройки имеют перспективы утверждения, так и понять важные для чиновников положения, которые необходимо внести в готовящуюся документацию. Например, мероприятия по обеспечению транспортной доступности, подключения к коммуникациям.
Особенно актуален этот этап в случаях, когда изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки предполагают установление зоны комплексного развития территории для дальнейшей застройки в рамках соответствующего договора.
Подача и рассмотрение заявлений
После подготовки обосновывающих документов заявления о внесении изменений в генеральный план и ПЗЗ подаются в Мособлархитектуру[4]. На практике рассмотрение таких заявлений может проходить параллельно
Мособлархитектура, в свою очередь, направляет материалы на рассмотрение задействованным в процедуре органам. В первую очередь речь идёт об администрации городского округа, Минжилполитики. Мнение иных органов важно при наличии вопросов к рассматриваемой территории, находящихся в их компетенции. Например, - Комитета лесного хозяйства в части возможных пересечений с землями лесного фонда.
Далее Мособлархитектура с учётом мнений таких органов готовит рекомендации относительно подлежащего принятию решения и передаёт вопрос на рассмотрение Градостроительного совета Московской области, который и принимает решение об учёте или отказе в учёте предлагаемых изменений. Градостроительный совет является коллегиальным органом, включающим представителей администрации соответствующего городского округа, ряда ведомств Московской области, Мособлдумы.
В случае одобрения предложенных изменений они в дальнейшем вносятся в разрабатываемые проекты генерального плана и ПЗЗ. Которые, в свою очередь, также будут проходить ряд согласований до их утверждения.
При этом если рассмотрение предлагаемых изменений Мособлархитектурой и Градостроительным советом это достаточно быстрая процедура (по 17 рабочих дней) то срок утверждения генплана и ПЗЗ в новой редакции не нормирован.
Исходя из вышеизложенного, обоснование изменений, вносимых в генеральные планы и правила землепользования и застройки, является, несмотря на кажущуюся простоту формальных процедур, достаточно непростой задачей. Оно требует знания многих прямо не предусмотренных нормативно нюансов и, на всех этапах, взаимодействия юристов с проектировщиками, а во многих случаях и с иными специалистами.
[1] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.09.2022 N Ф05-21363/2022 по делу N А40-259972/2021, Апелляционное определение Московского областного суда от 02.08.2023 по делу N 33а-27053/2023.
[2] Распоряжение Мособлархитектуры от 12.08.2022 N 27РВ-388 "Об утверждении Порядка принятия решения об учете предложений физических и юридических лиц в проекте внесения изменений в генеральный план городского округа Московской области
[3] Распоряжение Мособлархитектуры от 13.12.2022 N 27РВ-686 "Об утверждении Порядка принятия решения об учете предложений физических и юридических лиц в проекте внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа Московской области".
[4] П. 1.4. Порядка, утверждённого распоряжением Мособлархитектуры от 12.08.2022 N 27РВ-388, п. 1.4. утверждённого распоряжение Мособлархитектуры от 13.12.2022 N 27РВ-686