НРД vs ЕС // Что осталось за скобками дела о снятии санкций
11 сентября Суд ЕС общей юрисдикции полностью отказал Национальному расчётному депозитарию в иске об оспаривании введённых санкций. За 2 года с момента подачи иска за этим делом внимательно следило более миллиона российских частных инвесторов, пострадавших от блокировки своих активов в Западной Европе из-за принятых против НРД ограничительных мер. Поэтому представилась возможность не только прочесть вынесенное решение между строк, но и разобраться, почему даже при успешных решениях Суда ЕС санкции не снимаются сразу же, а также какие «подарки» и сюрпризы несут с собой его судебные акты.
Процессуальная предыстория в деле T-494/22 НРД против Совета ЕС
Ещё третий пакет санкций ЕС запретил 28 февраля 2022 года центральным депозитариям стран-членов ЕС оказывать услуги по управлению резервами ЦБ РФ и исполнять любые его поручения[1]. 9 марта 2022 года аналогичные меры приняты к резервам и активам ФНБ[2]. Под этим соусом всю весну 2022 года комплаенс бельгийского Euroclear и иных центральных европейских депозитариев вообще не исполнял никакие исходящие из России платёжные поручения. 3 июня под блокирующие санкции ЕС попал сам Национальный расчётный депозитарий (НРД)[3]. Основанием выступило установленное в Брюсселе соответствие НРД критерию подпункта f статьи 3 Регламента 269/2014: «лицо, материально или финансово поддерживающее Правительство РФ, которое ответственно за аннексию Крыма и дестабилизацию Украины».
За день до окончания установленного срока НРД подал иск об оспаривании нормативных правовых актов ЕС, которыми его название было включено в санкционный список. Дело было зарегистрировано в конце августа того года за № T-494/22. Ещё через месяц канцелярия суда опубликует выдержки из иска.
Третьими лицами в процесс на стороне истца попытались зайти Андрей Липатов и АО Банк «Морской», однако им обоим было отказано.
Слушания прошли 23 января этого года.
Особенности судопроизводства по категории дел об оспаривании санкций ЕС
Прежде чем переходить к исследованию самого решения необходимо объяснить особенности судопроизводства Суда ЕС по категории дел, которую в народе называют «снятие санкций».
Компетенция и юрисдикция Суда ЕС закреплена в Главе 5 Раздела 6 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС). Но в силу особенностей международно-правового статуса ЕС – она не безгранична. Так, нельзя просить Суд ЕС снять санкции или исключить из санкционного списка. Нельзя получить судебный запрет ответчику включать определённого заявителя в санкционный список в будущем.
После включения в санкционный список союза единственным прибежищем становится порядок аннулирования нормативных правовых актов ЕС в суде по статье 263 ДФЕС. В его рамках заявитель, чьи права или законные интересы затронуты или как-то ограничены нормативными правовыми актами учреждений ЕС, в 2-месячный срок вправе оспорить их в Суд ЕС. Закреплены и требования к НПА, которые можно оспорить: они должны быть действующими; официально опубликованными; непосредственно и индивидуально затрагивать истца.
В силу статьи 264 ДФЕС если иск обоснован, то Суд ЕС объявляет оспариваемый акт ничтожным и не никогда имевшим места. В силу прецедентной практики Суда ЕС под обоснованным иском понимается хотя бы один обоснованный довод. Поэтому по категории дел о снятии санкций обычно заявляется 4-5 доводов.
Но 10 лет назад Совет ЕС столкнулся с проблемой: из-за доступности судопроизводства; высоких стандартов уважения прав и сформулированных к середине 2013 года в 2 прецедентных решениях по Ясину Кади правовых стандартов, сковывающих учреждения ЕС[4], суд один за одним исключал иранских, сирийских, бирманских мьянманских и прочих фигурантов санкционных списков ЕС. Достижение посредством санкций целей Общей внешней политики и безопасности ЕС (ОВПБ) было поставлено под угрозу. И тогда в ЕС принимается Соломоново решение – НПА о включении в список принимаются не раз и навсегда, а, например, на полгода. И пока суд да дело, оспариваемые НПА уже не действуют, вместо них приняты другие, которые не попали в первоначальный иск.
Эта хитрость была применена впервые против России в марте 2014 года– НПА о соответствующих санкциях принимаются на 6 месяцев. Так, режим блокирующих санкций ЕС продляется дважды в год: в середине марта и сентября, «секторальных» санкций продлевается аналогично в дважды в год: в конце июля и января. При этом судопроизводство в первой инстанции с момента подачи иска и до вынесения решения длится в среднем полтора года[5]. Есть примеры вроде бы успешных решений, но если разобраться – cуд в них отменил уже давно не действующие НПА. Часто Совет ЕС прислушивается к суду. Но делает это не сразу. Например, у Виолетты Кировны Пригожиной, самой первой из всех включённых по основаниям за СВО, было успешное решение 8 марта 2023 года – её включение признано не обоснованным[6]. У гонщика Никиты Мазепина тоже было таковое 20 марта 2024 года[7]. Однако исполнил оба решения ответчик, исключив истцов из санкционного списка, только 13 сентября 2024 года[8]. Хоть ещё как минимум у 6 иных российских истцов в 2024 году были успешные решения – их 13 сентября из списка ответчик не исключил.
Вот в таких условиях рассматривалось дело НРД.
Доводы истца
В поддержку своего требования отменить первичные НПА о включении НРД в санкционный список и таковые о продлениях вплоть до 15 марта 2024 года были заявлены следующие аргументы:
- Совет не исполнил возложенное на него статьёй 296 ДФЕС бремя надлежащего обоснования причин, оснований и необходимости включения НРД в санкционный список ЕС;
- Ошибка в оценке фактической ситуации истца как стратегически важного финансово-кредитного учреждения, содействующего Правительству РФ в осуществлении его политики и наделяющего его ресурсами;
- Не верно установлены факты, свидетельствующие о подконтрольности истца Правительству РФ;
- Не верная характеристика со стороны Совета ЕС существующим между НРД и Правительством РФ связей;
- Несоразмерное достижению заявленных целей ограничение основополагающих прав истца.
Выводы суда
11 сентября Первая палата Суда ЕС общей юрисдикции в расширенном составе из 5 судей огласила решение: «в иске отказать полностью»[9]. Выводы суда суммирую следующим образом.
С момента введения первых пакетов санкций в феврале 2022 года из соответствующих НПА и общей позиции Совета ЕС по отношению к проводимой Россией СВО истец прекрасно знает и понимает контекст событий, из-за которых его права были ограничены.
Чтобы соответствовать критерию «лицо, финансово или материально поддерживающее Правительство» в силу прецедентной практики Суда ЕС[10] достаточно оказывать такому правительству любую помощь, которая в силу своей количественной или качественной значимости способна предоставить этому правительству ресурсы или возможности материального или финансового характера, позволяющие ему продолжать свои действия или политику, с которыми ЕС борется посредством санкций.
Наличие в РФ иных депозитариев не выступает для суда основанием признать ошибочным вывод Совета ЕС о ведущей роли НРД как центрального депозитария в функционировании финансовой системы России.
Обслуживание бизнеса и частных клиентов не нивелирует тот факт, что НРД представляет Правительству РФ площадку для торговли долговыми инструментами, чем косвенно оказывает ему поддержку.
Ряд экономических прав НРД действительно был ограничен, однако такое ограничение не является несоразмерным в свете целей ОВПБ, которые союз хочет достичь введёнными против России санкциями.
Права клиентов депозитария – частных лиц также действительно ограничены, однако у последних в запасе есть инструменты правовой защиты по праву государств-членов ЕС.
У заявителя есть 2 месяца на оспаривание решения в апелляционную инстанцию Суда ЕС.
Читаем между строк или что осталось за скобками решения
Правовая система ЕС исходит из прецедентного характера судебных актов Суда ЕС. Решения Суда ЕС общей юрисдикции вступают в силу и становятся res judicata в день вынесения постановления апелляционной инстанции или в момент истечения срока на их обжалование.
Даже при очень ограниченном порядке по статье 263 ДФЕС в Суд ЕС часто обращаются чтобы в качестве obiter dictum получить установленный судом факт толкование нужного себе правового явления или концепции; или чтобы в мотивировочной части судебного акта получить нужную себе квалификацию определённых событий или правоотношений.
Однако эта палка о двух концах. Суд может установить как выгодные заявителю или стоящим за ним лицам факты, так и наоборот.
Что-то подобное мы имеем и в решении по делу НРД.
- В процессе рассмотрения довода истца «как введённые против него санкции могут воздействовать на РФ?» суд приравнял НРД к Правительству РФ. Это не очень позитивный для России вывод. В мае этого года т.н. Регламент 833 о секторальных санкциях против России был дополнен инструментом, позволяющим центральным депозитариям ЕС направлять внереализационные доходы, сгенерированные от замороженных суверенных российских активов в Фонд поддержки Украины[11]. В пункте 18 преамбулы отмечено: что таковые доходы не защищены суверенными иммунитетами. Среди титульных собственников этих активов тогда перечислялись ЦБ РФ и ФНБ. Теперь условный бельгийский Евроклир сможет распространить положения Регламента 833 на внереализационные доходы от замороженных активов НРД в условиях, когда последний является их номинальным, а не титульным владельцем.
- Когда разбирался довод о несоразмерности ограничения прав НРД суд сформулировал полезное частным инвесторам толкование. При доказывании незаконности, избыточности и несоразмерности ограничения своих прав введёнными санкциями НРД признан лишённым права ссылаться на нарушение прав своих клиентов – частных инвесторов; а последних – лишёнными права на иск в Суд ЕС. Такое действительно не предусмотрено статьёй 263 ДФЕС. Однако суд дал зелёный свет тем частным инвесторам, против которых не введены санкции, на оспаривание своих нарушенных прав в судах государств-членов ЕС и право требовать от национальных судов проверять не нарушили ли национальные органы власти при имплементации санкционных регламентов ЕС требований статьи 52 Хартии ЕС об основных правах (§ 133).
[1] Council Decision (CFSP) 2022/335 of 28 February 2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. OJ L 57, 28.2.2022, p. 4
[2] Council Decision (CFSP) 2022/395 of 9 March 2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. OJ L 81, 9.3.2022, p. 8
[3] Council Decision (CFSP) 2022/883 of 3 June 2022 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine. OJ 2022 L 153, p. 92; и Council Implementing Regulation (EU) 2022/878 of 3 June 2022 implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine. OJ 2022 L 153, p. 15
[4] Joined Cases C‑584/10 P, C‑593/10 P and C‑595/10 P, European Commission and others v Yassin Abdullah Kadi, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 18 July 2013
[5] Согласно отчёту Суда ЕС за 2023 календарный год, средний срок рассмотрения дела в первой инстанции составляет 16,2 месяцев. См. Url: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/
[6] Case T-212/22 Prigozhina v Council, Judgment of 8 March 2023
[7] Case T-743/22 Mazepin v Council, Judgment of 20 March 2024
[8] См. Council Decision (CFSP) 2024/2456 of 12 September 2024 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine. OJ L, 2024/2456, 13.9.2024; и Council Implementing Regulation (EU) 2024/2455 of 12 September 2024 implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine. OJ L, 2024/2455, 13.9.2024
[9] Case T‑494/22 NKO AO National Settlement Depository v Council of the EU, Judgment of 11 September 2024
[10] См Case C‑266/15 P Central Bank of Iran v Council, Judgment of 7 April 2016, § 44
[11] Council Regulation (EU) 2024/1469 of 21 May 2024 amending Regulation (EU) No 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. OJ L, 2024/1469, 22.5.2024