Цифровой и инфокоммуникационный кодексы: проблемы предмета правового регулирования // Digital and infocommunication codes: problems of the subject of legal regulation

Закон.Ру – официально зарегистрированное СМИ. Ссылка на настоящую статью будет выглядеть следующим образом: Рожкова М.А. Цифровой и инфокоммуникационный кодексы: проблемы предмета правового регулирования // Digital and infocommunication codes: problems of the subject of legal regulation  [Электронный ресурс] // Закон.ру. 2024. 09 февраля. URL: https://zakon.ru/blog/2024/2/9/cifrovoj_i_infokommunikacionnyj_kodeksy_problemy_predmeta_pravovogo_regulirovaniya__digital_and_info

 

Сфера моей профессиональной деятельности предполагает подготовку не только правовых заключений по сложным правоприменительным вопросам (в том числе для представления в суды), но и экспертных заключений на законопроекты. Поэтому с учетом моих научных интересов я, конечно, не могла обойти вниманием идею Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее – Минцифры) по разработке Цифрового кодекса, хотя никак не получалось что-то написать об этом.

Еще несколько лет назад в своей статье, посвященной цифровому праву в качестве отрасли[1], я сделала вывод о невозможности создания Цифрового кодекса. Это объяснялось следующим.

На сегодня накоплен значительный объем правовых норм, относящихся к различным отраслям права, но при этом регулирующих специфический круг общественных отношений – отношений, так или иначе связанных с внедрением и использованием цифровых технологий. По сути, это динамично расширяющееся правовое образование, охватывающее возникающее к цифровой среде вопросы в сфере договорного права, права интеллектуальной собственности, конкурентного права, защиты прав потребителей, предпринимательского права, цивилистического процесса, банковского права, уголовного права и процесса, международного права и т.д.

Однако проведенный анализ не позволяет характеризовать это правовое образование как обладающие единством предмета и метода правового регулирования – слишком уж широка сфера «охвата» правовых норм, обеспечивающих вхождение разнообразных цифровых технологий в нашу жизнь. С учетом того, что (комплексная) отрасль права представляет собой значительную по объему совокупность правовых норм (регулирующих специфический круг общественно значимых отношений), которая включает в свой состав нормы различных отраслей права, имея при этом единый предмет и метод правового регулирования[2], цифровое право едва ли сможет стать самостоятельной отраслью права ввиду отсутствия единства предмета и метода регулирования.  

Для признания нового нормативно-правового образования самостоятельной отраслью законодательства нет необходимости в выявлении единого метода правового регулирования – достаточно, чтобы круг регулируемых отношений отличался общественной значимостью, а совокупность регулирующих их правовых норм была значительной по объему и имела общий предмет правового регулирования. Однако исходя из крайней разнородности отношений, возникающих в связи и по поводу цифровых технологий, говорить о единстве предмета правового регулирования цифрового права крайне сложно, если вообще возможно.

Последнее обстоятельство препятствует тому, чтобы признавать за рассматриваемыми нормативно-правовыми формированиями статус самостоятельной отрасли законодательства – скорее можно констатировать присутствие практически во всех отраслях права некоторых правовых подразделений, которые с разной степенью интенсивности пополняются нормативным материалом, регламентирующим сферу внедрения и использования цифровых технологий. Вследствие этого есть основания говорить о цифровом праве не как об автономной отрасли законодательства, а как о составляющих гражданского, уголовного, административного права и т.д. (в связи с этим я иногда говорю о том, что занимаюсь цивилистическими аспектами цифрового права, поскольку так проще обозначить сферу моих научных интересов). При таких условиях невозможно поддержать идею разработки цифрового кодекса, поскольку это будет нормативный акт, содержащий не всегда взаимосвязанное разноотраслевое регулирование и требующий либо дублирования, либо отсылки к иным источникам права – гражданскому, уголовному, трудовому кодексам, антимонопольному законодательству и проч. Вряд ли идея цифрового кодекса в таком контексте реализуема в принципе.

Вместе с тем, как я писала позднее[3], отечественная правовая доктрина допускает возможность формирования самостоятельной комплексной отрасли законодательства в тех случаях, когда очевидна потребность во взаимоувязанном регулировании в какой-либо значимой сфере государственной деятельности (например, в сфере образования, здравоохранения, обороны и т.д.). В этих условиях, признавая внедрение и использование цифровых технологий связующим предметным ядром новых правовых норм, можно признать цифровое право комплексной отраслью законодательства – если создаваемое правовое регулирование нацелено на установление и реализацию государственной политики в рассматриваемой сфере и закрепляет нормы публичного, но не частного права.

На основании изложенного вполне допустимой видится разработка цифрового кодекса, если предмет его правового регулирования относится к сфере установления и реализации государственной политики в сфере внедрения и использования цифровых технологий (без вторжения в область частного права). С целью обеспечить непротиворечивое нормативное регулирование такой кодекс может закрепить основополагающие для всей обозначенной предметной сферы правила, которые позволят развивать и совершенствовать законодательство с соблюдением общих принципов государственной политики в рассматриваемой области. Простое (механическое) объединение норм в одном акте в отсутствие общих положений не позволит говорить о цельности и системности кодекса – это будет просто свод некоторых положений, взаимосвязанность которых не во всех случаях будет очевидной, а противоречие и дублирование норм – весьма вероятным.

Делая подобные заключения, я не могла не вспомнить активно обсуждаемый еще в 2009 году Инфокоммуникационный кодекс[4], который в 2018 году стал именоваться «цифровым». Схематичное изложение его содержания[5] со всей очевидностью иллюстрирует вышесказанное: думаю, разработчики попросту не справились с объединением в одном нормативном акте правовых норм, относящихся к различным отраслям права, имеющим разный предмет и метод регулирования, нацеленных на регламентацию одновременно частой и публичной сфер, на разрешение разных по степени значимости правовых вопросов.

 

 

Анализ проекта концепции Федерального закона «Цифровой кодекс Российской Федерации»[6] (далее – концепция), подготовленного Минцифры в 2023 году в соответствии с Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных законов[7] свидетельствует о том, что и при его подготовке не удалось определить сферу проектируемого правового регулирования. 

Так, в качестве основной идеи Цифрового кодекса было заявлено «установление …полного правового регулирования общественных отношений, возникающих при использовании цифровых технологий, включая определение основных принципов и направлений развития и использования информационно-коммуникационных технологий и связи». То есть законодательная идея[8] Цифрового кодекса обозначена максимально широко со специальным упоминанием при этом сферы информационно-телекоммуникационных технологий и связи.

В свою очередь предмет правового регулирования в концепции сформулирован более узко: «Предметом правового регулирования проекта Кодекса общественные отношения, связанные с использованием информационно-коммуникационных технологий и связи, включая использование государственных информационных систем и сервисов для оказания государственных услуг и исполнения государственных функций, идентификацией и аутентификацией граждан, в том числе в их взаимодействии с организациями, использованием электронного документооборота для целей государственного управления, созданием и обеспечением функционирования соответствующей инфраструктуры, а также координацией цифровой трансформации, в том числе расходов в указанной сфере, осуществляемых за счет или с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». При этом в разделе концепции, определяющем место будущего закона в системе действующего законодательства, прямо указывается: «Проект Кодекса представляет собой нормативный правовой акт (свод законов), обеспечивающий работу цифровой отрасли и защиту интересов граждан, а также регламентирующий отношения, связанные с использованием информационно-коммуникационных технологий и связи, и выполняет роль системообразующего нормативного правового акта в данной сфере».

Изложенное, казалось бы, дает все основания заключить, что Цифровой кодекс (хотя более точным было бы именовать его Инфокоммуникационным) задуман как нормативный правовой акт, регламентирующий сферу информационно-коммуникационных технологий и связи, причем прежде всего в контексте государственной деятельности. С учетом очевидной необходимости в замене концептуально непродуманного, слабо проработанного, а на сегодня и явно устаревшего Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», идея подобного кодекса явно могла найти одобрение и поддержку.

Между тем разработчики концепции не смогли удержаться в рамках обозначенного ими предмета правового регулирования и в раздел «права и обязанности» включили массу вопросов, относящиеся вообще к области внедрения и использования цифровых технологий: предоставление услуг в электронной форме, создание и эксплуатация цифровых платформ и цифровых экосистем, электронная коммерция, заключение электронных договоров, защита прав потребителей, осуществление электронных платежей, вопросы доменных имен и сайтов в сети интернет, правовой режим данных и больших данных, особенности возникновения и учета прав на результаты интеллектуальной деятельности и т.п.

В этих условиях не удивительно, что Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в своем решении от 01.12.2023 № 235-1/2023 не поддержал разработанную концепцию Цифрового кодекса, указав: «Предполагается, что его предметом должны стать разнообразные отношения, которые складываются в цифровой среде либо облекаются в цифровую форму. Между тем все эти общественные отношения урегулированы нормами различных отраслей российского законодательства, в том числе нормами и принципами, закрепленными в Гражданском кодексе Российской Федерации. Кроме того, в предложенной концепции Цифрового кодекса его предмет определен крайне расплывчато и противоречиво: в преамбуле концепции речь идет то обо всех «информационных» отношениях, то об отношениях по организации и использованию цифровых платформ… Необходимость совершенствования законодательства об информации, информационно-коммуникационных технологиях не вызывает сомнений, поскольку имеющиеся в этой сфере законодательные акты архаичны и внутренне противоречивы, а закрепленный в них категориальный аппарат не соответствует терминологии как частного, так и публичного права. Однако такая работа не требует принятия Цифрового кодекса, поскольку цифровая форма существования той или иной социальной связи сама по себе не является достаточным обоснованием возможности существования кодифицированного акта»[9].

Подводя итоги, нужно заметить следующее. Непонимание предмета правового регулирования проектируемого законопроекта вкупе с нацеленностью объять необъятное в рассмотренном случае привело к тому, что законопроект не нашел поддержки уже на стадии разработки его концепции. Между тем, если бы при разработке концепции была поставлена цель заменить явно нуждающееся в совершенствовании законодательство в сфере информационно-телекоммуникационных технологий и связи, а также четко сформулирован предмет правового регулирования будущего законопроекта, то итоги скорее всего были бы другими. Более того, с учетом того, что законодательство в сфере информационных технологий и телекоммуникаций традиционно относится к сфере административного права, обращаться за экспертизой в Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства по всей видимости не было бы никаких оснований.

 

Таковы вкратце основные выводы. Думаю, что дискуссии в этой сфере продолжаться, ибо многие эксперты убеждены в том, что Цифровому кодексу быть)

Заказать правовое заключение / исследование – https://rozhkova.com/ 

Другие работы автора в открытом доступе – https://rozhkova.com/all.html