Наука советского и российского жилищного права о семье, как особом субъекте жилищных отношений

Семья рассматривалась как особый субъект жилищных отношений в аспекте решения государством жилищной проблемы в советский период развития доктрины жилищного права, и данная тенденция была продолжена, хотя и существенно трансформирована, в последующий российский период развития нового жилищного законодательства при сокращении роли государства в решении жилищного вопроса.   

На современном этапе при значительном увеличении внимания государства к проблемам демографии и семьи как на национальном, так и на общем международном уровне, интересным и полезным представляется рассмотрение доктринальных аспектов понимания семьи и проведение исторических параллелей советского и российского жилищного права.

В 2024 году отмечается 30-летний Юбилей Международного года семьи[1] и данный год в Российской Федерации объявлен национальным годом семьи[2].

Опыт жилищного обеспечения граждан, созданный в советской системе правового регулирование жилищных отношений, воспринят сегодня многими странами Мира, далеко за пределами постсоветского пространства, включая жилищную политику европейских стран. И новые международные стандарты в обеспечении и защите права на достаточное (адекватное) жилье сегодня, с учетом проблем демографии, миграции, кризиса пандемии Covid 19, оказываются очень близко ориентированными на систему советского жилищного обеспечения, опирающуюся на предоставление (и соответственно, строительство с учетом госфинансирования и под контролем государства) недорого благоустроенного жилого помещения для каждой семьи, включение в числе нуждающихся всех членов семьи, создание доступной качественной жилищной и социальной инфраструктуры на основе потребности семей, организацию общего системного учета всех нуждающихся в решении жилищной проблемы граждан различных категорий.

В этом смысле получившее широкое распространение кредитное жилье и предоставление субсидий на ипотечные займы, практически заменивших иные формы решения жилищного вопроса в Мире, не являются приоритетной формой решения жилищной проблемы в условиях современных социальных условий и рисков, а само по себе строительство большого количества квадратных метров, не соответствующее спросу большинства населения стран на социальное жилье, – не только не решает жилищную проблему, а создает новые условия для спекулятивного вложения инвестиций субъектами предпринимательской деятельности, подстегивая инфляцию.

В этом смысле сохраняет свою актуальность высказанное в 2006 г. Литовкиным В.Н., признанным ученым в области жилищного права, в отношении нового жилищного законодательств РФ (на тот момент ЖК РФ, вступившего в силу в 2005 г.) опасение: «уход государства их сферы решения жилищной проблемы означает в соответствии со ст. 40 Конституции РФ занятие этого поля инициативными гражданами, а не органами местного самоуправления. Однако ни граждане, ни органы местного самоуправления в силу своего материального положения в настоящее время не в состоянии справиться с этой задачей. Стремительный уход государства из финансирования строительства жилья в прежних объемах не сбалансирован с материальными возможностями граждан и органов местного самоуправления участвовать в жилищном строительстве и образует фактор, который будет длительно влиять на общество. Общие меры по борьбе с бедностью будут иметь большее значение, чем отсутствие правового регулирования отношений по обеспечению жилыми помещениями и ранее сложившейся очереди, и новой очереди, образованной на условиях и по основаниям, установленным Жилищным кодексом РФ»[3].       

Следует привести интересный тезис профессора Вишневкой И.С., родоначальника Ростовской-на-Дону Школы жилищного права[4], приведенный ею в 1979 году , что «решение жилищной проблемы зависит не только от того, сколько возведено новых жилых строений, но не в меньшей степени от правильной организации учета лиц, нуждающихся в жилье, и разумного распределения жилой площади. С тем, чтобы осуществить планирование строительства жилья на научной основе рекомендуется знать: ежегодное движение численности народонаселения, основные направления его миграции, демографический состав семей»[5].

В международном документе - Замечании общего порядка[6] Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным права № 4 (1991) о праве на достаточное жилище[7] содержится аналогичная рекомендация, сохраняющая свою актуальность для национальных государств, по организации учета граждан, нуждающихся в жилье: «государствам необходимо осуществить определение точного количества граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Эффективный контроль за положением в области жилья представляет собой одно обязательство, которое отмечается как безотлагательное (первоочередное) действие - определение точного числа бездомных и доли недостаточного жилья каждым государством в пределах своей юрисдикции».

Сегодня в РФ единый учет всех нуждающихся граждан, а также системный учет в разрезе демографического состава семей, нуждающихся в предоставлении жилых помещений/улучшении жилищных условий – не ведется. Имеются разные учетные списки: в субъектах РФ, в муниципальных образованиях - по разным основаниям и категориям граждан, различным программам переселения из аварийного фонда, обеспечения детей-сирот, малоимущих, молодых семей, многодетных семей и т.д.

Ряд категорий одновременно попадают под различные формы софинансирования приобретения жилых помещений, включая субсидируемую ипотеку, которая реализуется - в отличие от ожидания предоставления жилого помещения по договору социального найма при отсутствии строительства соответствующего жилищного фонда, хотя для семьи было бы предпочтительнее получить бесплатное достаточное жилое помещение из государственного или муниципального жилищного фонда на условиях договора социального найма из расчета площади на семью с правом его приватизации.

Модель жилищного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в РФ показала[8], что в основном публичный заказчик обращается за строительством дома всецело для одной категории граждан, например, для детей-сирот (анклавный тип поселения граждан определенной категории), не выполняя системное формирование социального жилищного фонда для граждан разных категорий.

В виду нехватки адекватного жилищного фонда для детей-сирот, учитывая достижение ими возраста 18, 20 и старше лет, а также сформировавшейся задолженности по жилищному обеспечению, в ФЗ № 159-ФЗ была введена ст. 8.1. дополнительные гарантии права на жилое помещение в виде предоставления выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность или для полного погашения кредита (займа) по договору, обязательства заемщика по которому обеспечены ипотекой для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших 23 лет.

При отсутствии доступного частного жилищного фонда, включая его стоимость, а также жилых помещений необходимой площади, воспользоваться жилищным сертификатом (в номинальную стоимость которого заложена небольшая норма площади жилого помещения и совершенно иная цена кв.м., отличающаяся от рыночной стоимости на обычном жилищном рынке) может оказаться затруднительным.  

 Таким образом, происходит замещение обеспечительной функции государства в решение жилищного вопроса на субсидируемую без планирования достаточного и доступного жилищного фонда.

Несмотря на широкое замещение обеспечительной функции государства в решении жилищной проблемы на субсидирование и иные рыночные механизмы, семья сохраняет сове значение как особый субъект правоотношений, связанных с возникновением прав на жилое помещение, включая элементы софинансирования при его приобретении в виде государственных гарантий. Такие осложнения «семейным элементом» отношений в большей степени гражданских, нежели жилищных, сегодня связаны с необходимостью обеспечения гарантий именно социальной составляющей права пользования жилым помещением, по каким бы основаниям это право не возникало. Не случайно в международном праве выработан термин право на достаточно (адекватное) жилище и его критерии, которые во многом отвечают жилищному праву граждан и семьи, как коллективному субъекту, с акцентом именно на пользование, независимо от оснований приобретения. И как не удивительно критерии права на достаточное жилище, получившие закрепление в актах мягкого права Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, а теперь еще в ряде актов, принятых в рамках ООН в связи с уроками пандемии, когда жилище стало и место проживания семьи, и местом трудовой деятельности ее членов в ситуации локдауна, совпадают со стандартами жилищного обеспечения и жилищной политики, сформировавшейся в советский период времени, как пример лучшей практики решения жилищной проблемы и связанных с ними  социальных, культурных, миграционных, демографических вопросов.       

Сегодня осложнение семейным элементом отношений, объектом которых выступает жилое помещение, происходит за счет предусмотренных законодательством случаев и оснований возникновения общей детско-родительской собственности на жилые помещения, например, при использовании на приобретение такого жилого помещения средств материнского (семейного) капитала[9]. При этом сделано исключение из соблюдения минимальной площади жилого помещения, приходящейся на долю сособственников (ч. 1.1. ст. 30 Жилищного кодекса РФ)[10], хотя логичным было бы как раз увеличение жилищного права в праве собственности, когда оно имеет социальное обеспечительное значение. В отношении материнского (семейного) капитала проблема заключается в недостаточности его размера для приобретения, в зависимости от стоимости кв. м в субъектах РФ, жилого помещения по площади на каждого члена семьи, достаточного для выделения минимально возможной доли (жилищным законодательством она определена в 6 кв. м общей площади жилья, что  с точки зрения достаточности жилого помещения весьма спорно). Но объясняется тем, что средства материнского (семейного) капитала, вероятно, рассчитаны при приобретении жилого помещения (хотя это целевое направление расходования) выступать в качестве дополнительного вспомогательного источника государственной поддержки наряду с иными источниками финансирования.  В меньшей степени такое исключение понятно для приватизации жилых помещений, учитывая, что предоставление жилых помещений по договору социального найма, унаследованного от советской обеспечительной системы, рассчитано по норме площади на каждого члена семьи, который может стать собственником при приватизации, и жилищные нормы предоставления отличаются от нормы общей площади как минимального эквивалента долевой собственности на жилое помещения (по ст. 30 ЖК РФ), хотя определение их прерогатива субъектов РФ и тенденция (динамика) их уменьшения очевидна.            

В советской доктрине жилищного права семья рассматривалась как самостоятельный коллективный субъект жилищного правоотношения.

В своей диссертации «Жилищные правоотношения в домах жилищно-строительной кооперации» (1968 г.)[11] профессор Вишневская И.С.[12] дает обоснование  самостоятельности понятия члена семьи с точки зрения жилищного права и его отличие от одноименного понятия в семейном праве и выступает за единое понятие члена семьи в жилищном праве независимо от оснований возникновения и характера жилищных правоотношений.

Членам семьи (их отличиям для разных жилищных прав) и категории семьи в ее субъектном качестве в жилищных правоотношениях большое внимание уделяется в работах профессора Толстого Ю.К. (Новое советское жилищное законодательство (в помощь лектору), 1984 г.[13]; Жилищное право . учебник 2-е издание, 2013 г.).

 Известный ученый в области жилищного права Седугин П.И. выделял семью как коллективного субъекта жилищных правоотношений. «В жилищных отношениях семя в ряде случаев  выступает как коллективный субъект права (например, право семей погибших или пропавших без вести воинов на первоочередное получение жилого помещения, прав на вселение в занимаемое жилое помещение других лиц с письменного согласия всех совершеннолетних членов семьи, солидарная ответственность  совершеннолетних членов семьи по обязательствам, вытекающим из договора найма)». Седугин П.И. использует даже термин правосубъектность семьи. По его мнению, «правосубъектность семьи проявляется либо через действия нанимателя или собственника в качестве ее представителя, либо через действия, совершаемые отдельными членами семьи»[14].

Сегодня при изменении определенных государственных приоритетов в области прав граждан, защиты института семьи, что нашло отражение на конституционном уровне, появлении новых вызовов, связанных с защитой традиционных семейных ценностей, проведением СВО, решением проблем демографии, оценкой последствий пандемии, важным является проведение и пересмотр жилищной политики, учитывая тенденцию появления новых льготных категорий граждан, которые получают особое значение в актах Президента РФ, например, семьи участников боевых действий (в СССР они имели первоочередное право на предоставление жилых помещений, сегодня такое право первоочередного предоставления введено для участников СВО из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), многодетные семьи и т.д.

Необходимо четкое системное понимание механизмов решения жилищной проблемы граждан различных категорий, а не только отдельных, особо выделенных из числа всех остальных, определение норм жилых помещений, которые соответствуют критериям достаточного жилья для разных правовых оснований, закрепление подходов жилищного обеспечения и субсидирования с учетом такого коллективного субъекта как семья.

И наконец, согласованность жилищного, гражданско-правового, семейно-правового подхода с определением понятных приоритетов в защите жилищных прав семьи и ее членов. Так, например, спустя уже более 13 лет не выполнено Постановление Конституционного суда РФ[15] по п. 4 ст. 292 ГК РФ, который принесен в жертву рыночным механизмам ипотечного кредитования. В такую же жертву сегодня, по существу, приносится выделение долей в праве собственности на жилое помещение за членами семьи при расходовании материнского семейного капитала.

Как отмечал Литовкин В.Н., «комплекс жилищных прав получался не только из одного ряда – договорных правомочий, но и из членских, корпоративных, семейных отношений»[16].  

В качестве подтверждения назревшей необходимости системного подхода к решению жилищного вопроса в РФ можно привести Доклад Генерального секретаря ООН, подготовленный к 30-летию Международного года семьи о тенденциях в области урбанизации и миграции и их влияния на жизнь семей и политику, осуществляемую в интересах семей[17].

В докладе отмечается общая мировая тенденция удорожания жизни в городах:

- стоимость жизни в городах стремительно растет в связи с ростом цен на продукты питания и топливо. Качество жизни во многих городах находится под угрозой из-за резкого роста инфляции; 

- Повышение ставок кредитования в большинстве стран влечет за собой и удорожание кредитов и платежей по погашению задолженности, что ведет к уменьшению объема потребительских расходов и ограничивает доступ к недорогому жилью​.

Проблемы, с которыми семьи сталкиваются в городах:

• Большинство трудностей связано с отсутствием недорогого жилья и недостаточно развитой инфраструктурой, включая нехватку общественного транспорта. ​
• Малоимущие городские домохозяйства тратят на жилье до 50 процентов своего дохода; в среднем по миру этот показатель составляет 30 процентов. Эти домохозяйства платят за водоснабжение и другие основные услуги неофициальным поставщикам по более высоким тарифам и несут более высокие транспортные расходы. Их продовольственная безопасность зависит от доходов в виде наличных денег, получаемых из нестабильных источников. ​
• Городские домохозяйства, живущие в условиях нищеты, особенно остро ощущают на себе повышение цен и воздействие внутренних и внешних экономических факторов, на которые не в состоянии повлиять. ​

Выделены тенденции влияния урбанизации на модель семьи и демографию:

• Наблюдается снижение показателей рождаемости, все более распространенным становится нуклеарный тип семьи, а расширенные семьи встречаются все реже. ​
• Кроме того, в городах существует множество семейных конфигураций: по сравнению с негородскими районами в них насчитывается больше пар, сожительствующих без официального оформления отношений, и больше детей, рожденных вне брака.​
• По мере обретения женщинами экономической независимости более широкую распространенность получают и разводы. ​
• Во всем мире все больше пожилых людей в городских районах «стареют у себя дома», не меняя места проживания до тех пор, пока это позволяет их возраст.

Из предложенных изменений в подходах решения жилищной проблемы отмечается следующее:

• Поскольку во всем мире осуществляется приватизация жилья, предоставление временного убежища превалирует над всеми другими подходами к решению жилищных вопросов и проблемы бездомности. ​
• Применение подхода «жилье прежде всего» и предоставление семьям жилья, отвечающего высоким стандартам качества, и соответствующей поддержки помогает городам играть важную роль в расширении прав и возможностей семей и выполнении задач в области городского развития, поставленных в рамках Повестки дня на период до 2030 года. ​

Таким образом, акцент сделан на новый подход – развитие качественного жилищного обеспечения.

В этом плане любопытным представляется приведенный в Докладе Сингапурский опыт.

В Сингапуре благодаря предоставлению государственных субсидий четыре из каждых пяти домохозяйств имеют недорогое государственное жилье высокого качества, причем 90 процентов из них являются собственниками своего жилья. ​

Кроме того, Сингапур стремится к созданию инклюзивной городской среды, в которой у семей есть доступ к недорогому жилью и условия для совместного проживания нескольких поколений, а также возможность пользоваться общественными пространствами, способствующими благополучию всех поколений.  Сингапур стремится к созданию инклюзивной инфраструктуры, физически доступной для семей с различными потребностями, а также к проектированию таких общественных мест, в которых представители разных поколений могут взаимодействовать друг с другом и чувствовать себя частью большого сообщества. ​ Например, правительство прилагает активные усилия к тому, чтобы наиболее важные объекты, такие как продуктовые магазины, места отдыха и медицинские учреждения, находились на расстоянии не более 400 метров от жилой застройки. ​

При строительстве государственного жилья используются элементы универсального дизайна, в том числе безбарьерные маршруты, которые органично связывают между собой жилые кварталы, основные узлы деятельности и объекты социально-бытового назначения. ​

Нормы и правила по формированию доступной среды на строительных объектах Сингапура содержат положения относительно требований доступной среды, включая наличие пандусов, лифтов и туалетов для людей с инвалидностью. ​

Для удобства семей предусматривается наличие комнат для кормления грудью, а также раздевалок и парковок, отвечающих требованиям доступной среды. ​Такие принципы инклюзивного дизайна учитываются также при создании новых и перепланировке существующих парков. ​Учреждения социального обслуживания, общественные и медицинские учреждения часто располагаются в одном месте, чтобы способствовать взаимодействию между поколениями. К примеру, по состоянию на декабрь 2021 года в стране действовало 13 центров, в которых предоставлялись услуги дневного ухода и реабилитации для пожилых людей, при этом в тех же зданиях располагались учреждения по уходу за детьми​.

Любопытно, что в Международный день девочек и женщин в науке, который отмечается ежегодно 11 февраля, Минобрнауки РФ предложило создать комнаты для детей при ВУЗах[18] (это не жилые помещения, но в рамках права на достаточное жилище, указанные объекты рассматриваются как качественная и необходимая инфраструктура).

Представляется, что мы могли бы заглянуть и в опыт наших научных школ жилищного права (советского и российского периодов), которые были связаны непосредственного с созданием лучших практик в области жилищного обеспечения и правого регулирования в области жилищных отношений.