Влияние постановления КС РФ № 38-П от 18.07.2024 г. на судьбу безнадзорных животных

Введение

Проблема безнадзорности животных в России была и остается одной из наиболее актуальных в вопросах обращения с домашними животными. Ее актуальность вызвана не только значимым количеством безнадзорных животных, но и действующим в настоящее время законодательным регулированием.

Летом 2023 г. в Федеральный закон № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными» (Закон) были внесены существенные поправки, в корне изменившие допустимый порядок осуществления деятельности по обращению с безнадзорными животными. Данные поправки позволили регионам РФ в одностороннем порядке «отменять» на своей территории действие части единого федерального регулирования, заменяя его на более удобные для региона методы контроля численности животных.

Получив свободу, субъекты начали вводить новое регулирование, устанавливающее незначительные сроки (10-30 дней) содержания отловленных животных, которое вступало в прямое противоречие с требованиями ст. 231 ГК РФ, предусматривающей императивный срок в 6 месяцев хранения (содержания) найденных / задержанных / пойманных домашних животных.

В итоге в ряде субъектов РФ были возбуждены административные судебные споры по признанию незаконными и отмене действия местного регулирования. Одним из наиболее ярких примеров является рассматриваемый в настоящее время спор в Верховном Суде Республики Бурятия об оспаривании действия положений Закона Республики Бурятия от 22.11.2023 № 185-VII «Об установлении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определении перечня мероприятий при осуществлении такой деятельности на территории Республики Бурятия» (Закон Бурятии) [1]. Именно в рамках данного спора был направлен запрос в Конституционный Суд РФ (далее – «КС РФ»), следствием чего стало вынесение одного из самых спорных и тревожных актов – Постановления КС РФ № 38-П от 18.07.2024 г. (далее – «Постановление КС РФ»), детальный анализ которого представлен ниже.

1. На какие группы животных влияет постановление КС?

Прежде чем погружаться в детальный анализ Постановления КС РФ, необходимо понять, в отношении каких именно групп животных оно было вынесено. И казалось бы, ответ очевиден – нужно просто 1) исключить все группы животных, не подпадающие под действие Закона (а именно: диких животных, лабораторных и сельскохозяйственных), а также 2) отбросить группы животных со специальным регулированием (животные, использующиеся в культурно-зрелищных целях и служебные животные), но, увы, не все так просто.

В ГК РФ и Законе предусматривается регулирование для сходной по своей сути ситуации: в ст. 230-231 ГК РФ установлены требования к задержанию безнадзорных домашних животных, а в ст. 18 Закона – правила отлова животных без владельцев и иные мероприятия по контролю их численности. При этом ГК распространяет свое действие на сельскохозяйственных животных, а Закон – нет (ввиду прямого указания в ч. 2 ст. 1 Закона) [2].

Таким образом, поскольку Постановление КС РФ охватывало собой анализ именно Закона, а не ГК РФ, то все содержащиеся в нем выводы касаются исключительно животных-компаньонов и не касаются вопросов отлова / задержания сельскохозяйственных животных.

2. Как изменилось регулирование вопросов обращения с животными-компаньонами после принятия поправок в Закон, которое оценивалось КС на соответствие Конституции?

Летом 2023 г. был принят Федеральный закон № 377-ФЗ [3], который в корне изменил регулирование вопросов обращения с животными-компаньонами в России [4]. Поправки предоставили регионам существенную свободу в вопросах методов контроля численности безнадзорных животных.

Установленный в ст. 18 Закона ранее единый для всех способ контроля численности по методике отлов-стерилизация-вакцинация-выпуск (далее – «ОСВВ») более не является обязательным к использованию, поскольку в новой редакции ст. 18 включена возможность регионам предусмотреть на своей территории иное, отличное от федерального, регулирование.

Несомненно, система ОСВВ является не единственным способом контроля численности животных. Так, в 2007 г. в Европе было проведено масштабное научное исследование [5], в рамках которого проводился анализ альтернативных методов. Согласно данному исследованию принято выделять 3 основных метода контроля численности: 1) ОСВВ, 2) отлов с последующим содержанием и 3) отлов с умерщвлением. При этом также возможны комбинированные методики, разновидностью которых является отлов с временным содержанием.

При этом умерщвление животных-компаньонов прямо не запрещается действующим регулированием. Единственное исключение содержится в п. 11 ст. 16 Закона об ответственном обращении с животными - норме, которая охватывает собой только запрет на умерщвление животных, содержащихся в приютах в отсутствии совокупности необходимых условий [6].

Однако важно понимать, что любое безнадзорное животное может потенциально иметь законного владельца, а соответственно, умерщвление такого животного без согласия его владельца или до истечения установленного ст. 231 ГК РФ срока хранения / содержания животного, является незаконным.

Таким образом, несмотря на появившуюся возможность регионов не применять на своей территории действие ст. 18 Закона (в том числе и программы ОСВВ) и предусматривать отличное регулирование, регионы не должны были устанавливать сроки хранения / содержания безнадзорных животных, противоречащие императивным требованиям ГК РФ (менее 6 мес.), и обязаны были учитывать требования иных статей Закона, в частности ст. 4 – «Основные принципы обращения с животными», в число которых входит необходимость отношения к животным как к существам, способным испытывать эмоции и физические страдания.

Тем не менее некоторые из субъектов, воспользовавшись расширением своих полномочий, включили в местное регулирование сроки содержания/хранения отловленных животных значительно более короткие, чем императивный 6-месячный срок ст. 231 ГК РФ. Так, например в Республике Бурятия 16.11.2023 г. был принят Закон Бурятии, допускающий умерщвление «невостребованных» животных по истечении 30 дней пребывания в пунктах временного содержания животных (см. пп. 6 п. 2 ст. 8 Закона Бурятии). Аналогичная ситуация сложилась и в Республике Алтай, где был установлен 10-дневный срок [7].

Указанное регулирование породило всплеск волнения общественности и стало причиной подачи ряда административных исковых заявлений и как следствие принятия рассматриваемого Постановления КС РФ.

3. Анализ наиболее значимых выводов КС в постановлении

18.07.2024 г. было вынесено одно из наиболее значимых Постановлений КС РФ в отношении обращения с животными-компаньонами. КС РФ рассмотрел дело о проверке конституционности положений ч. 4 ст. 7, абз. 1 ч. 1 и ч. 7 ст. 18 Закона по запросу Верховного Суда Республики Бурятия.

По итогу анализа КС признал поправки в Закон (принятые летом 2023 г.) соответствующими Конституции. В обоснование своей позиции КС РФ сослался на следующее:

1. Закрепленный на федеральном уровне метод ОСВВ наряду с иными мероприятиями контроля численности животных без владельцев не должны препятствовать учету особенностей ситуации, сложившейся в отдельных субъектах РФ. Равно как и учету географической, климатической, социально-экономической и иной специфики региона.
2. Отсутствие на федеральном уровне прямого запрета использовать умерщвление в качестве мероприятия контроля численности животных (за исключением ч. 11 ст. 16 и п. 6 ч. 2 ст. 11 Закона об ответственном обращении с животными) направлено на дифференцированное решение каждым субъектом РФ самостоятельно вопроса о тех случаях, когда умерщвление необходимо и возможно.
3. Однако субъекты не наделяются неограниченными полномочиями, поскольку свобода их нормотворчества должна быть ограничена: 1) целями деятельности по обращению с животными без владельцев (ч. 1 ст. 17); 2) основными принципами обращения с животными (ст. 4) и 3) направленностью данной деятельности в понимании постановления КС РФ № 55-П от 04.12.2023 г. Перечисленные требования являются императивными и должны соблюдаться во всех случаях установления субъектом РФ иных правил осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев.
4. Умерщвление – мера, использование которой может быть оправдано лишь когда прочие мероприятия по контролю численности не могут обеспечить надлежащий уровень защиты человека, его прав и свобод и общественную безопасность. К таким случаям КС РФ отнес: 1) немотивированную агрессивность животного; 2) наличие у животного опасной болезни (болеет или является носителем): 3) необходимость прекращения непереносимых страданий животного; 4) сложившаяся в субъекте РФ экстраординарная ситуация, требующая обеспечения безопасности граждан от нападения животных или распространения опасных для человека болезней.
5. Умерщвление как экстраординарная мера может использоваться только в течение прямо закрепленного в законе субъекта срока. Однако такой срок может продляться бесконечно долго по решению самого субъекта, а отсутствие в такого срока не приводит к автоматическому признанию норм об умерщвлении неприменимыми.

 

Сделанные КС выводы нельзя в полной мере признать соответствующими всему комплексу законодательного регулирования и учитывающими иерархию правовых норм. Ниже автором приводятся лишь некоторые из противоречий / нарушений, допущенных судом.

Во-первых, постановление КС полностью игнорирует императивные требования ст. 231 ГК РФ, обязывающие всех и каждого, задержавшего/отловившего животное-компаньона, содержать/хранить такое животное до истечения 6-месячного срока, отведенного на поиск законному владельцу своего имущества.

Во-вторых, КС РФ в обход требований ст. 35 и 55 Конституции РФ фактически одобрил допустимость введения субъектами РФ дополнительных оснований для умерщвления животных-компаньонов без воли их владельцев, что является прямым нарушением права на частную собственность.

В-третьих, КС счел необходимым ввести новые оценочные понятия, не имеющие на федеральном уровне закрепленной дефиниции, а именно: «немотивированная агрессия» и «экстраординарная ситуация». Появление таких понятий фактически полностью «развязывает руки» субъектам РФ, которые в своем местном регулировании теперь могут устанавливать любую дефиницию для них и прибегать у умерщвлению животных-компаньонов.

4. Оценка влияния постановления КС на судебные споры и регулирование в целом

Принятое Постановление КС РФ является окончательным и не подлежит обжалованию. Кроме того, в нем была дана официальная оценка конституционности принятых летом 2023 г. поправок в Закон. Соответственно, принятые поправки считаются полностью законными, а все принятые акты субъектов не подлежат отмене, а могут отдельно оцениваться в судебном порядке.

Таким образом, Постановление КС РФ неизбежно повлияет на все идущие в настоящее время судебные процессы по признанию незаконным местного регулирования субъектов РФ.

Также постановление КС проявит свое влияние и на более длительной временной дистанции, поскольку оно позволяет регионам самостоятельно вводить дефиницию термину «немотивированная агрессия». Следствием этого станет повышение числа умерщвлений животных-компаньонов в отдельных субъектах РФ, и как неизбежное следствие – нарушение права собственности граждан на их животных. Однако осуществить более точную оценку влияния вынесенного постановления КС представляется возможным по истечению 2-5 лет.

 

Сноски:

[1]: Объединенное судебное дело №3а-13/2024 (3а-388/2023), М-377/2023. Следующее судебное заседание назначено на 06.08.2024.

[2]: См. подробнее о дихотомии терминов и различии регулирования ГК РФ и Федерального закона № 498-ФЗ в статье «Проблемы правового регулирования обращения с безнадзорными животными в России» Шабалиной М.А. // Журнал ВШЭ Право. № 5. 2022. С. 198 – 227.

[3]: Федеральный закон от 24.07.2023 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 44 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

[4]: Здесь и далее автор использует термин «животные-компаньоны», который в полной мере охватывает все разновидности животных без владельцев, в регулировании федерального закона № 498-ФЗ. Выбор термина «животные-компаньоны» обусловлен необходимостью подчеркивания связи с ГК РФ, в части ст. 230-231, которыми также регулируются вопросы отлова / задержания животных-компаньонов.

[5]: Report “Stray Animal Control Practices (Europe)” - An investigation of stray dog and cat population control practices across Europe (дата обращения: 05.08.2024 г.)

https://www.rspca.org.uk/documents/1494939/0/Stray+dog+and+cat+control+practices+in+Europe+%28WSPA-RSPCA2007%29.pdf/ca537209-64e2-881a-b36d-6abd3795679d?t=1556901393627

[6]: Необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть.

[7]: Пункт 29 Порядка содержания отловленных животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных на территории Республики Алтай, утвержденного приказом Комитета ветеринарии с Госветинспекцией Республики Алтай от 26.01.2024 № 61-П. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0401202401290001?index=9 (дата обращения 05.08.2024 г.).