Топ-10 системных проблем, которые не дают Приморью строить школы и детсады

PrimaMedia, 23 января. Демпинг на аукционах, контракты "под ключ", заключённые до утверждения проекта, нехватка квалифицированных кадров и "подрядчики-авантюристы"— эти факторы давно стали привычными для строительной отрасли Приморья. Вместе они образуют замкнутый круг, в котором застревает возведение каждой новой школы или детского сада. Почему даже при миллиардном финансировании социальные объекты годами не выходят из статуса долгостроев? На основе анализа ситуации и анонимных мнений экспертов строительной отрасли, собранных ИА PrimaMedia вместе с PATROKL.info (18+), мы выделили десять ключевых системных проблем, которые не дают региону строить быстро и качественно.

44-ФЗ — гонка за минимальной ценой в ущерб качеству и компетенциям

Основной механизм выбора подрядчика для строительства социальных объектов в Приморье регулирует Федеральный закон № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Созданный с благой целью — обеспечить прозрачность, конкуренцию и экономию бюджетных средств — на практике он превратился в механизм, который не гарантирует качество результата. Ключевая проблема заключается в том, что победа в стандартном аукционе достаётся тому, кто предложит самую низкую цену контракта (п. 5 ст. 24 44-ФЗ). При этом опыт подрядчика, его репутация и наличие ресурсов формально отходят на второй план.

На деле это приводит к тому, что выигрывает тот, кто называет необоснованно низкую цену — зачастую гораздо ниже реальной рыночной стоимости работ. По словам экспертов строительной отрасли Приморья, такая стратегия стала обычной практикой.

"Система стала сугубо денежной. Многие игроки, заходя на тендеры, дают максимальные скидки в надежде, что впоследствии удастся выбить дополнительное соглашение на увеличение финансирования. Но проблема в том, что начальная смета уже бывает порезана на 30-50% от реальных расценок. Физически этот объект просто нельзя реализовать, потому что на него выделено слишком мало денег относительно тех расценок, которые есть в городе", — высказал мнение один из спикеров.

Эта стратегия ведет к закономерному результату: объект либо объект вообще нельзя построить из-за неадекватного бюджета, либо подрядчик, чтобы не разориться, начинает искать любые способы увеличить смету уже в процессе. 

Закон устанавливает для участников лишь формальные требования — например, членство в саморегулируемой организации (СРО). Но это не гарантирует, что у подрядчика есть реальные возможности для работы в Приморье. Компания из другого региона может иметь все нужные документы, но не располагать техникой, кадрами и логистикой на месте. Из-за этого растут риски срыва сроков и увеличения затрат.

Критика системы звучит не только со стороны бизнеса. Губернатор Приморского края Олег Кожемяко, комментируя ситуацию со сложными социальными объектами, сообщил, что по поручению полномочного представителя Президента в ДФО Юрия Трутнева подготовлены предложения по внесению изменений в 44-ФЗ. Суть поправок — требовать от компаний-участников тендеров не только формальной квалификации, но и наличия необходимых материальных ресурсов и техники непосредственно в регионе.

Эксперты же отмечают, что о проблемах в ФЗ-44 знают все профильные чиновники, главы городов, все застройщики, но публично предпочитают на эту тему не высказываться и при общении просят такие вопросы им не задавать. Хотя целеполагание, ради которого принимался этот ФЗ, уже не отвечает реальности, а меры — избыточны. Сфера госконтрактов и так зарегулирована донельзя, а надзорные ведомтсва не спускают глаз с их исполнителей. В итоге закон, призванный сделать закупки открытыми и эффективными, делает их, в лучшем случае, просто открытыми.

Законодательство предусматривает и другие механизмы, например, концессию или закупки по Федеральному закону № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Они позволяют учитывать не только цену, но и квалификацию подрядчика. Однако, как отмечают эксперты, концессия часто дороже и требует долгих согласований, а 223-ФЗ предполагает высокий профессионализм заказчика, которого на местах обычно не хватает.

Справка. П. 5 ст. 24 44-ФЗ. Победителем аукциона признается участник закупки, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке), и который предложил по результатам проведения процедуры подачи предложений о цене контракта или о сумме цен единиц товара, работы, услуги (в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона) наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен таких единиц либо в случае, предусмотренном пунктом 9 части 3 статьи 49 настоящего Федерального закона, — наиболее высокий размер платы, подлежащей внесению участником закупки за заключение контракта.

Ошибка на старте: контракт "под ключ" до утверждения проекта

Проблемы часто возникают ещё на этапе подготовки контракта. Речь о выборе модели "проектирование и строительство" в рамках одного договора — так называемой схемы "под ключ". 

Главный минус такого котракта заключается в том, что подрядчик обязуется построить объект, у которого ещё нет утверждённого проекта. А значит, неизвестны ни точный объём работ, ни окончательная цена. Яркий пример — контракт на строительство школы в микрорайоне Патрокл во Владивостоке, который изначально заключали именно по такой модели.

"Заключение договора на строительство до разработки и согласования проектной документации приводит к неопределённости. Без утверждённого проекта невозможно точно определить ни объём работ, ни конечную стоимость, что почти неизбежно ведёт к их увеличению в процессе", — пояснил один из экспертов.

Дело в том, что в условиях, когда нужно быстро запустить процесс "под ключ", заказчик часто ограничивается общими, неконкретными формулировками. Вместо детальных требований к будущей школе появляется задание, по сути, подходящее для любого административного здания. Это лишает обе стороны — и заказчика, и подрядчика — четких, измеримых критериев, по которым можно было бы впоследствии объективно оценить результат и проконтролировать ход работ.

"Логичной и корректной последовательностью должна была стать следующая: вначале — разработка проектно-сметной документации и прохождение государственной экспертизы, и только затем — проведение отдельного конкурса на выбор подрядчика для строительства по готовому и согласованному проекту", — отметил один из собеседников PATROKL.info.

Стратегия подрядчика: "ввязаться, а там разберёмся"

Логика госзакупок по 44-ФЗ и контракты "под ключ" приводят к появлению особой бизнес-стратегии у части подрядчиков. Понимая, что побеждает в аукционе самая низкая цена, а проект без утверждённой сметы изначально несёт риски, они сознательно идут на демпинг.

"Они (подрядчики — прим. ред.) уже в принципе понимают, что за эту смету они не построят, но надеются на что-то другое", — констатировал один из спикеров.

Эта надежда и определяет их действия: сначала любым способом выиграть контракт и начать работы, а потом — через давление, суды и согласования — пытаться добиться увеличения финансирования или упрощения проекта. Если план не срабатывает, стройка останавливается: начинаются споры по документам, актам и объёмам, а финансирование текущего этапа замораживается.

Кризис наступает, когда допсоглашение не удаётся согласовать. 

"Компаний, способных долго работать без денежных вливаний, во Владивостоке практически нет. Нужно понимать, что на таких расценках часто работают низкоквалифицированные бригады, которые не готовы ждать оплаты. Поэтому если в конце месяца деньги не перевели — строители встали и ушли", — сказал один из спикеров.

Работы замирают, но формально проект продолжает считаться действующим. В итоге стройка превращается в поле для юридических и бюрократических войн. Объект становится заложником этой стратегии, а его сдача уходит на неопределённый срок.

Кадровый дефицит 

Проблема нехватки квалифицированных кадров ощущается всеми участниками процесса, но острее всего — на стороне государственного заказчика. В регионе не хватает инженерно-технических специалистов. В коммерческом секторе за них конкурируют, и компании готовы платить больше, в то время как в органах власти, где, по выражению экспертов, "выше штатного расписания не прыгнешь", таких возможностей нет. В результате наиболее опытные кадры уходят в бизнес.

По оценкам экспертов, главный инженер проекта (ГИП) в частной компании может получать 200–250 тысяч рублей, а в муниципалитете — обычно не более 80.

"При такой разнице специалист, скорее всего, работать в региональные и муниципальные структуры не пойдёт", — констатирует один из собеседников.

Это напрямую сказывается на процессе строительства. Как говорится в отдельном обзоре PATROKL.info, у заказчика часто "недостаточно компетенций, чтобы оперативно решать возникающие вопросы". Опасаясь проверок, сотрудники стараются избегать ответственности за нестандартные, но необходимые решения, переводя технические проблемы в плоскость судебных разбирательств.

Кроме того, кадровый дефицит — проблема всего локального рынка. Из-за него сужается выбор доступных подрядчиков и субподрядчиков, обладающих опытом в строительстве социальных объектов. Те компании, которые такие компетенции имеют, закладывают в сметы адекватные рыночные расценки, что заведомо делает их неконкурентоспособными в аукционах по 44-ФЗ, где побеждает минимальная цена.

Трехголовый бюджет: как софинансирование тормозит стройку

Современная школа или детский сад стоят миллиарды рублей. Как отмечают эксперты, таких денег нет ни в муниципальном, ни даже в краевом бюджете. Поэтому привлекают финансирование сразу из трёх источников: федерального, регионального и местного. Но такое софинансирование, хотя и необходимо, порождает новую проблему — тройной документооборот с зачастую противоречивыми регламентами. Каждый уровень власти привносит свои программы, правила и формы отчётности.

"У всех свои правила и положения. Соответственно в итоге получается трата бюджетных миллиардов в сложной бюрократической среде в условиях большой неопределенности. Эта неопределенность стоит денег. и выливается либо в то, что какой-то чиновник должен взять на себя увеличение финансирования, либо строитель должен взять эти расходы на себя. Поэтому в стройку таких объектов идут либо авантюристы, либо благотворители", — рассказал один из экспертов. 

"Инициатива наказуема"

Государственный контроль за социальными стройками, созданный для обеспечения качества и безопасности, порой работает в обратную сторону. Вместо помощи в решении неизбежных технических и организационных вопросов он сводится к поиску формальных нарушений. В результате возникает среда, где главным приоритетом для участников становится не сдача объекта, а минимизация личных рисков.

"Специалисты напуганы проверяющими органами и вместо рискованных решений им лучше отправить подрядчика в суд", — отметил один из собеседников.

По мнению экспертов, страх перед финансовыми, надзорными и прокурорскими проверками полностью меняет логику поведения. Любое нестандартное, но необходимое для продвижения работ решение рассматривается как потенциальное нарушение, которое может привести к наказанию. В результате работа превращается в следование процедурам ради самих процедур. Активность на стройплощадке часто возникает не по плану, а как реакция на давление извне.

"Процесс сдвигается с мёртвой точки только под прямым давлением сверху", — констатировал эксперт.

У участников формируется устойчивое представление, что социальная стройка — это зона повышенного личного риска, где любая инициатива может обернуться серьёзными последствиями. Как отмечается в комментариях, неудачный шаг в такой системе "почти неизбежно" ведёт к тяжёлым административным или даже судебным разбирательствам.

Рынок без рынка — почему в Приморье нет выбора подрядчиков

По мнению специалистов, в сфере сложилась парадоксальная ситуация "квази-конкуренции". Торги формально проводятся, но реального рынка, где подрядчики соревнуются за качество и эффективность, в Приморье нет. Основная причина в том, что единственным заказчиком для таких объектов, будь то школа, детский сад или парк, является государство. Ситуацию усугубляет удалённость региона от центра.

 "Чем дальше от Москвы, тем меньше клиентов. В Москве 30 школ построили — всегда работа есть. А во Владивостоке одну не можем достроить. Какая тут может быть конкуренция?", — сказал один из экспертов. 

Объём и регулярность госзаказа в регионе слишком малы, чтобы сформировать устойчивый пул местных компаний со специальной техникой и опытом в строительстве социальных объектов. Казалось бы, выход — привлекать подрядчиков из других регионов. Но это создаёт новые сложности: их работа через местных субподрядчиков, незнакомых со спецификой объекта, увеличивает издержки и снижает управляемость на стройплощадке.  

Географическая и административная удаленность от центра

Удалённость Приморья — не просто расстояние, а фактор, системно осложняющий социальное строительство. Разница в семь часовых поясов и тысячи километров до Москвы превращают любое согласование с федеральным центром в длительную процедуру.

"Нам из Владивостока объективно сложнее, чем, скажем, из Екатеринбурга. У них один часовой пояс и полтора часа на самолёт до Москвы. У нас — семь часов разницы. Это как решать вопросы в переписке или поговорить лично", — пояснил участник процесса.

То, что в центральной России решается за одну встречу, здесь растягивается на недели переписки, что постоянно срывает строительные графики.

"Разовый" подрядчик не становится "ответственным" партнером

Система создает условия, при которых подрядчику невыгодно быть надежным партнером для региона. Существующая модель 44-ФЗ заточена под разовую сделку, где главный финиш — подписание акта приемки. Дальнейшая судьба объекта и отношения с заказчиком не имеют системной ценности для исполнителя.

Как отмечают эксперты, в сфере, где заказчик только один — государство, — не работает механизм репутации в его классическом рыночном понимании. Подрядчику не нужно беспокоиться о том, "что о нем подумают другие клиенты" — других клиентов просто нет. Поэтому логика смещается с долгосрочного развития к сиюминутной тактике: выиграть любой ценой, получить финансирование, закрыть объект или этап и уйти.

Эксперты видят выход в создании реестра проверенных исполнителей с долгосрочными контрактами. Этот подход уже показал эффективность в менее капиталоёмких, но схожих сферах.

Перенос этой модели в строительство меняет мотивацию подрядчика. Если он знает, что следующие 5–10 лет будет ключевым исполнителем социальных объектов в муниципалитете, он начинает мыслить стратегически. Вложения в местную базу, кадры и логистику становятся не дополнительными расходами, а инвестициями в будущую эффективность. Подрядчик напрямую заинтересован сдать первый же объект безупречно — иначе он рискует потерять весь объём будущих работ.

Госэкспертиза

Формально задача госэкспертизы — проверить смету на соответствие нормативам и исключить необоснованные траты. Но на практике она часто опирается на общие, усреднённые стандарты и расценки, которые не учитывают ни специфику конкретной площадки, ни необходимость особых инженерных решений. В результате реалистичные затраты, обусловленные реальными условиями стройки, признаются "завышенными".

"Страшно вспомнить, как мы пытались пройти экспертизу, и насколько она там всё срезала по максимуму", — поделился опытом один из спикеров.

В итоге смету, уже уменьшенную из-за демпинга на аукционе, урезают ещё сильнее. Бюджет становится символическим — на эти деньги невозможно построить объект, соответствующий проекту. Это либо ставит точку в проекте, либо вынуждает подрядчика грубо нарушать технологии — лишь бы формально завершить работу.