Авторы: Марина Напреева, Наталья Верик
Обеспечение прозрачности учета, эффективности использования средств и минимизация рисков стали сегодня главными принципами реализации Государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ).
Рост объемов финансирования ГОЗ в последнее время привел к кратному увеличению внимания со стороны контролирующих органов к этой деятельности. Причем для оценки прозрачности деятельности в сфере ГОЗ и эффективности использования бюджетных средств, акцент контролирующих органов смещается на корректность учета: настроенный раздельный учет, своевременно представленные обосновывающие документы, сформированные отчеты.
Дело в том, что потенциальные участники ГОЗ оценивают свои технические риски на подготовительном этапе, т.е. задолго до заключения контрактов, и минимизируют их актуализируя свои производственные программы, графики поставок необходимых ТМЦ и/или оборудования.
На следующем же этапе, одним из основных рисков исполнителей ГОЗ становится риск документальный – любая ошибка, неточность или несоответствие может стать поводом внешних проверок контролирующих органов и привести к финансовым, репутационным рискам и штрафам. Минимизация перечисленных рисков заключается в эффективной системе внутреннего контроля учета в деятельности ГОЗ, а периодическая и разносторонняя оценка СВК этого процесса – одна из ключевых задач внутреннего аудита.
Регламентация организации исполнения ГОЗ, как основа для контроля
Без преувеличения можно сказать, что правовое регулирование в сфере ГОЗ на федеральном уровне –– это целая вселенная взаимосвязанных нормативных и подзаконных актов, порядков, инструкций, правил, методик.
С одной стороны, такое многообразие создает высокий уровень нормативной нагрузки на участников ГОЗ, с другой – обусловлено специализированными требованиями к этому виду деятельности.
Казалось бы, есть федеральный закон № 275-ФЗ, определяющий основы и приоритеты, есть подзаконные акты, которые обеспечивают его практическое исполнение и детализируют контрольные процедуры. Но достаточно ли этих документов для встраивания деятельности по ГОЗ в операционную деятельность крупного предприятия, со своей спецификой производства, учета и внутренних межфункциональных взаимодействий? Как показали результаты внутреннего аудита – не всегда.
Любой процесс, неописанный должным образом для исполнителя «на местах», неизбежно исполняется по-разному. При отсутствии четкой схемы взаимодействия внутри предприятия снижается эффективность СВК при организации работ по исполнению контрактов ГОЗ. В итоге при проведении аудита выявляют: дублирование функций или «перекладывание» ответственности между функциональными подразделениями, рост уровня бюрократии (значительное количество приказов, распоряжений, локальных порядков действий и методик сбора отчетности). Возникают пробелы и разночтения по процессам, регламентация которых на федеральном уровне недостаточно детализирована, например, контракты ГОЗ без идентификатора государственного контракта (далее – ИГК), движение денежных средств без использования отдельного счета с банковским сопровождением (без ОБС).
Из историй положительных практик, работающих на повышение эффективности процесса, можно отметить сформированный на предприятии регламент взаимодействия подразделений при исполнении контрактов в сфере ГОЗ. Что дает такой регламент? Процессы расписаны, как для исполнения госконтракта, так и контракта в рамках кооперации; схема детализирована сроками, ответственными исполнителями, контрольными процедурами; особое внимание уделено процессам «на стыке» нескольких функций.
Такой подход не является обязательным, но при отсутствии правил взаимодействия возникают «слепые зоны», когда даже при закреплении ответственности по отдельным процессам в должностных инструкциях специалистов, приказах/распоряжениях не сразу становится понятно, чье конкретно действие/бездействие привело к нарушению или риску. Так, например, при получении оплаты от Покупателя за несколько партий поставок по контракту ГОЗ (сумма оплаты превысила лимит в 5 млн. руб., установленный в п.з ст.8.3 гл. 3.1 275-ФЗ) были использованы обычные расчетные счета Покупателя и Исполнителя при открытом для этого контракта отдельного счета с банковским сопровождением. Причем ни специалисты казначейской функции, ни «куратор» контракта ГОЗ не считали, что нарушили свои закрепленные обязанности. Вместе с тем аудиторы обозначили риск нарушения режима отдельного счета и штрафных санкций ГКНО до момента исполнения контракта ГОЗ в полном объеме.
Исполнение федерального законодательства в сфере ГОЗ – неоспоримая обязанность участников ГОЗ, в то время, как формирование четкой схемы внутреннего взаимодействия, распределения и закрепления ответственности – помогает специалистам видеть общую картину, понять содержание операций в общем процессе, а не ограничиваться формальным исполнением заданных процедур.
Исполнение обязательств по контрактам ГОЗ или, о чем расскажут условия контракта
Условия контрактов ГОЗ - следующий акцент, на который следует обратить внимание при проведении аудита ГОЗ. Зачастую они (условия) играют решающую роль в обеспечении прозрачности и эффективности исполнения контрактов.
Не случайно, типовые условия, утвержденные постановлением Правительства РФ №1658 (далее – Типовые условия) включают обязательные положения о цели контракта, режиме расчетов, правах и обязанностях сторон, порядке авансирования и детализации этапов работ. Включение указанных условий в каждый контракт обеспечивает единообразие трактовки обязательств, облегчает контроль и минимизирует риски возникновения разногласий и коллизий исполнения: от двойного толкования положений контрактов ГОЗ до невозможности взыскания неустойки.
Как показывает практика проведения внутреннего аудита ГОЗ, несоблюдение этих требований на практике – это прямой путь к реализации серьезных рисков:
риски истечения срока хранения уже изготовленной продукции или возникновения убытка по причине излишне произведенного товара: причина -отсутствие в условиях Договоров ГОЗ описания порядка и сроков актуализации графика поставки и условия об «обязанности Заказчика по принятию поставленной продукции, соответствующей требованиям, установленным контрактом», предусмотренного п. 2 н.5) Типовых условий;
предпосылки рисков нарушения режима ОБС: при наличии в договорах «толеранса по количеству поставляемой продукции» и невключение типовых условий о применении ОБС, предусмотренных пп. 2 г) – 2 д) Типовых условий, в случае «достижения» максимального размера толеранса в совокупности с включением в условия контракта ГОЗ пункта «о перечислении 100% стоимости каждой фактически поставленной партии продукции на расчетный счет Поставщика»;
финансовые риски в части несвоевременного получения авансирования: в контракт могут быть включены «иные условия», учитывающие особенности исполнения обязательств по контракту (п.3 Типовых условий), в т.ч. четкое условие, предусматривающее прозрачный и согласованный механизм поставки после авансирования, отсутствие которого может привести к отклонениям по срокам платежа аванса более чем на 1 год с учетом, что обязательства по поставке будут выполнены в полном объеме;
репутационные риски и риски штрафа ГКНО за несвоевременные предоставления Головному заказчику обосновывающих документов: нарушение участником ГОЗ по кооперации условия по своевременному предоставлению комплекта документов для согласования фиксированной цены даже при своевременном/ досрочном выполнении в полном объеме обязательств по поставке;
финансовый риск в части снижения ликвидности: причина - отсутствие в договоре ГОЗ условия о возмещении суммы (компенсации) понесенных исполнителем расходов на формирование запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимых для выполнения ГОЗ, которое после исполнения договора ГОЗ дает право на возмещение согласованных сумм.
Подобные ситуации иллюстрируют, что отклонение от типовых условий контракта могут повлечь финансовые, правовые риски, нарушают принцип прозрачности исполнения ГОЗ.
Отчетность по ГОЗ – как средство контроля корректности учета
Исполнение контракта в сфере ГОЗ сопровождается целой системой взаимосвязанных форм отчетов, каждая из которых преследует свою цель и раскрывает выполнение основных требований законодательства.
Осуществление раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому госконтракту/контракту – одна из основных обязанностей исполнителей ГОЗ. Неисполнение требования о ведении раздельного учета либо нарушения правил ведения такого учета влечет за собой риск привлечения к административной ответственности по п.11. ст.7.30.3. КоАП РФ. Состав и направления использования ресурсов контракта ГОЗ раскрываются в отчете об исполнении контракта, заполняемого по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 47. Поэтому при проведении аудита целесообразно сделать акцент на оценке процесса формирования указанного отчета.
Причем, надо отметить, что что камнем преткновения могут стать два разных по сути и наполнению процесса: «формирование отчета» и «представление отчета» ГОЗ, связанных в первом случае с внутренними обязанностями исполнителей ГОЗ по подготовке документа, а во втором - с внешними по сдаче отчета в установленные сроки и установленном формате.
В п.1 Правил заполнения отчета закреплено требование о составлении отчета об исполнении госконтракта/контракта организацией, выполняющей ГОЗ по каждому контракту. На практике же, исполнители ГОЗ могут трактовать этот пункт по-своему: не формировать отчет, ошибочно ссылаясь на исполнение порядка представления отчета в Минобороны РФ в соответствии с приказом от 08.10.2018 №554.
Действительно, специфика определенных контрактов ГОЗ (отсутствие ИГК и/или открытого отдельного банковского счета) или отсутствие созданного военного представительства Минобороны РФ на предприятии позволяет не представлять ежемесячную отчетность об исполнении контрактов ГОЗ в соответствии с вышеуказанным приказом. Однако, отсутствие сформированных отчетов, не истребованных соответствующим государственным заказчиком не только является нарушением, но и влечет за собой риски (отсутствие прозрачности и наглядности соблюдения основного требования по ведению раздельного учета).
Еще одним из аспектов прозрачности и повышения эффективности процесса является автоматизация формирования отчетов по исполнению контрактов ГОЗ.
И на это есть ряд причин: во-первых, ручной сбор данных — не только трудоемко, но и подвержено ошибкам, а во-вторых - автоматизированные системы позволяют проводить аналитику и мониторинг ключевых показателей исполнения контракта ГОЗ в реальном времени для проактивного управления. Реализация «волшебной кнопки» автоматизации результатов деятельности ГОЗ – сложный и итерационный процесс, в котором предприятиям необходимо учитывать не только технические возможности ERP-системы, но и соблюдать единые подходы к ведению информации и жесткие правила информационной безопасности, соответствующие уровню конфиденциальности данных.
Заключение
Аудит организации исполнения ГОЗ — это не разовая акция по «наказанию виновных», а процесс оценки эффективности СВК в этой не простой сфере.
Результаты работы аудиторской группы и рекомендованные аудиторами процедуры должны стать для предприятия точкой роста в повышении прозрачности учета ГОЗ, усилении автоматизации, корректности регламентных документов, обучению персонала и в итоге –к более эффективному использованию бюджетных средств.