В Брюсселе все громче обсуждают идею «постепенного членства» — модели, которая может коренным образом изменить традиционный подход к расширению Европейского союза.
Традиционная логика расширения ЕС строилась на принципе «все или ничего»: страна выполняет критерии, реформирует институты, закрывает переговорные главы и только потом становится полноправным членом со всеми правами и обязанностями. Нет соответствия критериям — нет членства в ЕС.
Однако опыт последних десятилетий показал: такой подход слишком медленный и уязвимый. От Западных Балкан до Восточного партнерства накопилось целое поколение «вечных кандидатов», чьи общества теряют веру в реальность европейской интеграции. Отсюда и новая идея — staged accession или «поэтапное присоединение».
Ее сторонники предлагают разбить процесс вступления на несколько уровней. На первых этапах страна получает доступ к единому рынку, европейским фондам, инфраструктурным и образовательным программам, может участвовать в обсуждениях, но не в окончательном голосовании.
Речь идет о сценарии, при котором новые государства не будут обладать полным правом голоса, включая право вето. Они получат преимущества и обязанности раньше, чем политические полномочия. Лишь после достижения определенного уровня соответствия европейским стандартам государство обретет полноценные институциональные права, включая возможность накладывать вето на решения Совета Европейского союза.
Фактически, новая концепция расширения — это попытка ЕС решить старую дилемму между скоростью и глубиной. Чем быстрее Союз растет, тем труднее сохранять единство и управляемость. Но чем дольше откладывается вступление соседей, тем выше риск, что они потеряют веру в европейский проект.
Ноу-хау из Сербии
Идея поэтапного членства в ЕС не возникла спонтанно и уже прошла несколько стадий развития. Ее интеллектуальный источник — белградский Центр европейской политики, чьи сотрудники Милан Ничь и Милан Писарик первыми описали концепцию идеи — осязаемые выгоды до полноправного членства. А в январе 2023 года центр опубликовал документ “ATemplateforStagedAccessiontotheEU”, где предложил конкретную модель с четырьмя стадиями вступления.
Это: предэтап, на котором страна получает статус кандидата и начинает выравнивать законодательство, не имея голоса в ключевых институтах; этап I/II, предусматривающий дополнительные программы, интеграцию рынков и участие в консультациях без права голоса или с ограниченным правом; этап III, на котором формально новый член ЕС приближается к полной интеграции, получая право голосовать квалифицированным большинством без права вето; этап IV — полное членство с правом вето.
Идею подхватили Европейский центр Карнеги и Центр европейских реформ (Лондон/Брюссель). Бывший консультант Еврокомиссии Чарльз Грант развил идею, насытив ее аналитикой, и она была включена в совместный франко-германский доклад о реформе ЕС, подготовленный по поручению министров по европейским делам Лоуренса Буна (Франция) и Анны Люрманн (Германия).
Доклад прямо указывал, что без реформ внутреннего управления и новой модели вступления ЕС не справится с интеграцией Украины, Молдовы и Западных Балкан, и рекомендовал внедрить «промежуточные этапы членства», где страны-кандидаты получат доступ к европейским институтам, но пока без полного права голоса.
Еврокомиссия поддержала концепцию как рабочую. В ноябре 2023 года в докладе о расширении ЕК официально признала необходимость «поэтапной интеграции» кандидатов, а позже выразила намерение позволить странам вступать в отдельные политики ЕС (например, внутренний рынок, транспорт, энергетика, цифровизация) до финального присоединения. ЕК избегает использования формулировки stagedaccession, но ее предложения фактически совпадают с этим подходом.
Плюс для безопасности
Утверждается, что вместе с новой моделью расширения страны-кандидаты получит больше выгод и стимулов к реформам — поскольку продвижение к полному праву голоса/вето будет зависеть от выполнения обязательств. При этом, даже при меньшем влиянии на решения ЕС, у них появится «чувство полноправного членства».
Среди эффектов для ЕС называют более гибкий механизм расширения и снижение риска того, что сразу после вступления новая страна сможет блокировать решения или резко повлиять на баланс интересов. Вместе с тем признается: разноуровневое членство вызывает вопросы равенства и легитимности, а также требует весьма четких переходных правил.
Среди стран, поддерживающих переход к новой модели, Польша — одна из активных сторонников расширения на Восток, выступающая за более быстрые шаги и интеграцию Украины и Молдовы; Литва и Латвия — они настаивают, что новой модели нужно дать больше гибкости, чтобы противостоять влиянию России; Румыния — входит в число государств, которые поддерживают ускорение доступа кандидатов к ЕС-институтам.
Общий мотив у поддерживающих — расширение укрепляет безопасность и геополитическую стабильность ЕС; существующая процедура, по их мнению, слишком медленная и создает риск потерять союзников
Минус для институтов
Тем не менее концепция новой модели расширения до сих пор не перешла на стадию официального обсуждения. Дело в том, что ее минусы, согласно мнению критиков, перевешивают плюсы. С одной стороны, появляется более реалистичный подход к расширению, стимулы для повышения доверия к процессу и снижение риска, что система будет перегружена новыми голосами, которые не полностью подготовлены; но с другой — «неполное» членство может вызвать ощущение дискриминации, усилит институциональную нагрузку и потребует много переходных режимов, условий, исключений, а когда правила перехода или сроки прописаны нечетко, могут возникнуть споры.
К тому же есть члены ЕС, которые либо настаивают на сохранении действующей модели, либо выступают против расширения в принципе. В частности, Нидерланды: это государство часто занимает осторожную позицию по расширению, выражая обеспокоенность по поводу влияния новых членов на бюджет и голосования. Финляндия и Дания — также страны с умеренной поддержкой ускоренного расширения — настаивают, что сначала следует провести институциональные реформы внутри ЕС, а уж потом принимать новых членов.
Причины скептицизма — опасения, что с увеличением числа членов, особенно с новыми, менее подготовленными государствами возрастет риск блокировки решений, уменьшится эффективность ЕС, а существующие институты окажутся перегружены.
Между глубиной и скоростью
Итак, основной аргумент «за»: ускоренное предоставление кандидатам доступ к институтам без права голоса ослабит внешнее давление на страны-соседи. Главный довод «против»: любое ограничение прав нового члена может быть воспринято как неравное положение, подорвать доверие и создать «Европу двух скоростей». Однако дискуссия о целесообразности перехода к новой модели расширения не ограничивается только этими факторами. Есть еще вопрос о сохранении баланса внутри сообщества — новые члены могут ослабить влияние старожилов и наоборот, а также проблема эффективности институтов ЕС, которая уже спровоцировала подготовку реформы Евросоюза.
Как показало проведенное в июне текущего года исследование Института по безопасности Евросоюза, среди населения ЕС и стран-кандидатов поддержка расширения сохраняется, но часто колеблется и зависит от страны. В странах Западных Балкан она варьируется в пределах 50%, но в государствах-членов ЕС усиливается скептицизм, который подпитывают не столько страны-кандидаты, сколько вопрос доверия к институтам ЕС и процессу принятия решений.
Свою роль сыграло изменение геополитического контекста: после 2022 года отмечается рост поддержки расширения, поскольку оно стало восприниматься как фактор безопасности. Вместе с тем, как показало исследование, расширение должно быть не только технически оправдано, но и восприниматься гражданами как понятное и ценностно-обоснованное.
Ответ на вопрос, как совместить стремление к расширению и требования граждан ЕС по безопасности и эффективности институтов, и пытается дать модель поэтапного членства. Она — компромиссный ответ на эпоху нестабильности, в которой геополитика диктует темп быстрее, чем бюрократия способна реагировать.
Причины перемен не только в усталости от бесконечных переговоров. Война в Украине и новая геополитическая реальность сделали расширение не просто вопросом интеграции, а вопросом безопасности. ЕС больше не может позволить себе держать соседей в «предбаннике», где они уязвимы перед внешним давлением.
В то же время многие государства-члены — от Нидерландов до Франции — опасаются, что резкое увеличение числа участников парализует саму систему принятия решений. Модель «поэтапного членства» должна примирить эти две логики: ускорить вхождение, но снизить институциональные риски.
Европа двух скоростей
Впрочем, ускоренное вступление вовсе не обещает новым членом легкой прогулки по переходным этапам. Для них предусмотрено не только ограничения права голоса, но и отзывные механизмы, которые позволят заморозить участие страны в ЕС, если она отступает от демократических стандартов. Фактически это станет инструментом постоянного контроля за соблюдением принципов правового государства и реформ, даже после формального вступления.
Есть и очевидные риски для тех, кто согласиться на «постепенное членство». В «Европе двух скоростей» страны хотя и будут сидеть за одним столом, часть из них останется в роли наблюдателей. Ограниченное право голоса с высокой степенью вероятности создаст почву обвинений в превращении кандидатов в «второсортных» членов, зависимых от политической воли «старых» участников.
Кроме того, возникает вопрос прозрачности: кто и на каких основаниях будет решать, готова ли страна перейти на следующий уровень интеграции? Как избежать превращения технических критериев в политическое давление?
Между тем, кандидаты на вступление в ЕС восприняли идею новой модели расширения положительно. Особенно, Черногория, Албания и Молдова.
Для правящей партии новая модель открывает одновременно возможности и вызовы. С одной стороны, это шанс войти в европейское пространство раньше, чем будет завершен весь многотрудный бюрократический процесс и выполнить, таким образом, предвыборные обещания. Кишинев может получить больший доступ к фондам ЕС, но в то же время Молдова рискует оказаться в положении «частичного участника» — с ограниченным влиянием на решения, которые будут ее касаться ее напрямую.
Для PAS европейская интеграция всегда была не только экономическим, но и политическим выбором. Поэтому перспектива «членства без полного права голоса» может вызвать в обществе смешанные чувства — между надеждой на ускорение перемен к лучшему и опасениями остаться на обочине идеи Европейского союза как пространства равных. А это значит, по меньшей мере, социально-политическую турбулентность на протяжении еще многих лет.
Наталья Узун